引言

化解产能过剩是近年来我国经济工作的重要目标，也是供给侧结构性改革“三去一降一补”中的首要任务。关于产能过剩问题的经济含义、形成机理与化解手段等，目前的研究已相当充分，为相关政策选择提供了很好的基础。

关于产能过剩的经济含义，早在20世纪30年代，Chamberlin从微观经济学角度系统性阐述了“产能过剩”的概念，指出完全产能是完全竞争均衡条件下的产出水平，不完全竞争引起经济组织的无效率，进而导致产能过剩，即企业的实际产出小于其最优规模（平均成本最低）时的产出水平^[1]。国内学者除了关注产能过剩的微观含义^[2-3]之外，也强调其宏观含义。例如，张晓晶^[4]提出，“产能过剩”分为宏观和微观两个层次，前者是指经济体的实际产出未达到潜在产出，后者是指企业边际收益等于边际成本条件下所存在的产能过剩；再如，部分学者^[3,5-7]从宏观层面界定产能过剩的判定标准，借鉴美国等发达经济体的情况，认为全社会产能利用率的正常水平大致是79%~83%，如果产能利用率水平低于该数值，则存在产能过剩。

关于产能过剩的形成机理，代表性观点包括市场失灵、体制扭曲、产业政策等。“市场失灵论”主要关注微观层面的企业行为，认为企业生产要素窖藏行为^[8-9]、威胁后进入者的策略性行为^[10-11]等本身会产生一定程度的产能过剩。“体制扭曲论”与“产业政策论”主要关注宏观层面的因素，其中，“体制扭曲论”认为，在官员晋升制度与财政压力等因素影响下，地方政府具有过度投资冲动，导致重复建设与产能过剩^[12-14]；“产业政策论”认为，政府制定的产业政策初衷是为了促进产业健康发展，但由于现代经济体系非常复杂，信息难以完全获得，产业政策实施的结果可能背离初衷，反而导致产能过剩问题^[14-15]。

关于产能过剩的化解手段，代表性观点包括推动市场化改革、政府治理机制改革、推进技术进步等。韩国高等^[16]认为，应减少地方政府对经济的干预，形成市场化的金融资源配置机制，健全生产要素市场体系。包群等^[17]建议协调政府的短期激励与长期发展目标之间的冲突，徐业坤和马光源^[18]建议完善官员政绩考评体系，推进地方政府向服务型政府的转变。余东华和吕逸楠^[19]建议，提高关键技术研发和制造能力，避免陷入新兴产业链上的“低端锁定”。于斌斌和吴银忠^[20]认为，促进人力资本升级是化解产能过剩的重要手段。

考虑到不同类型产能过剩的产生原因、持续时间、影响范围与严重程度不同，需要治理的紧迫程度以及重点采用的方法也应有所区分。相对而言，目前国内关于产能过剩类型的研究还比较少。张新海^[21]基于产能过剩的形成机理，将产能过剩区分为需求萎缩型产能过剩和投资过度型产能过剩；陈文玲^[22]将产能过剩分为周期性、结构性、体制性和绝对性四种类型；殷保达^[23]将产能过剩区分为阶段性、周期性与体制型过剩；时红秀^[24]认为，有必要区分周期性原因和结构性原因引起的产能过剩；贾帅帅和徐滇庆^[25]将产能过剩区分为绝对性的产能过剩与非绝对性的产能过剩，其中，非绝对性产能过剩又分为周期性产能过剩、短板性产能过剩和局部性产能过剩。

整体而言，目前的研究对产能过剩类型的关注相对较少，并且虽然从不同角度区分了产能过剩的类型，但基本限于概念层面，系统性的分析非常少。本文适当参照失业类型的划分标准，基于产能过剩的产生原因、持续时间、影响范围与严重程度，提出将产能过剩划分为三种类型：摩擦性产能过剩、周期性产能过剩与结构性产能过剩，并进一步探讨对产能过剩治理的启示。

二.   摩擦性产能过剩

在市场经济中，由于存在市场交易耗时、产业链技术进步不同步、市场不完全或企业自主策略性行为等因素，供给超过需求的情况经常出现，这些产能过剩可称为摩擦性产能过剩。

一   市场交易过程存在的摩擦性产能过剩

在市场经济运行机制下，由于货币与商品对立、生产资本与商品资本货币资本相分离、流通链条与产业链条延长等原因，供给与需求很难完全匹配，生产过剩难以避免。

首先，货币作为独立的价值形式，同商品相对立。一方面，商品首先需要被成功出售以转化为货币，另一方面，货币行使购买职能来购买商品。两者的分离使得供给和需求是否匹配不容易被观察到。因此，货币因素迫使生产者必须对市场做出预期和判断，这就孕育着供大于求进而产能过剩的因素。

其次，生产资本、商品资本以及货币资本的连续运动分离开来以后，虽然有利于加快资本流通和产业资本循环，但是在一定界限内，商品资本和货币资本的独立运动不再受到生产过程的制约。生产和流通的顺利持续进行，最终要受消费限制，一旦商品资本回流变慢，货币资本紧缩，需求不足的问题一下就显现出来，产能过剩也随之凸显。马克思^[26]340-341曾提到，“在某一个看不见的点上，商品堆起来卖不出去了；或者是一切生产者和中间商人的存货逐渐变得过多了”。

最后，产业链条和流通链条的延长加大了生产者洞察市场的难度。随着经济的发展和科技的进步，商品生产的上下游被不断地延伸和开拓，新的商品消费领域不断出现。此时，上游商品生产者所面对的消费市场也日益复杂，在这种情况下，上游商品生产者对消费市场变化的判断难度不断加大，其供给和需求就越难相符，容易造成产能过剩。

二   产业链技术进步不同步导致的摩擦性产能过剩

对于单个行业而言，其生产能力不仅取决于本行业的生产技术与投资规模，通常还会与其上下游配套产业的生产技术与投资规模有直接关系，对于以生产中间投入品为主要用途的行业更是如此。当某一行业率先实现了技术突破，但是上下游配套产业没有及时跟进时，技术进步行业就可能出现暂时性的相对过剩。等到产业链各环节的配套产业都能跟进，进行了技术升级，供给就会与需求相适应，之前的产能过剩问题自然就会化解。从这个角度看，对于技术进步行业的产能过剩问题不用过多担忧。

我国新能源发电受到电网建设滞后限制是这方面的典型案例。在环境保护压力日益加大的背景下，大力发展新能源、替代化石能源，是大势所趋。2016年发布的《电力发展“十三五”规划》提出，2020年全国风电装机达到2.1亿kW以上，其中海上风电500万kW左右；太阳能发电装机达到1.1亿kW以上，其中分布式光伏6 000万kW以上、光热发电500万kW。在巨大的市场需求与有力的政策支持下，我国的风电、太阳能发电、水电技术突飞猛进，在全球都达到领先水平。但是，风能、太阳能与水电资源丰富地区均位于偏远地区，远离主要用电负荷中心东部沿海发达地区。而且由于电网尤其是特高压电网建设滞后，西北、华北等新能源富集地区窝电、弃风、弃光现象曾经非常突出，风电、太阳能、水电发电设备难以充分利用，存在一定程度的产能过剩问题。随着电网建设、储能等技术的进步与投入增加，2017年之后，风电、太阳能、水电发电设备利用小时数整体回升，详见表1），弃光率与弃光电量、弃风率与弃风电量明显下降（详见表2），产能过剩的问题明显缓解。未来，随着电网建设与储能技术的进步，预计风电、太阳能、水电等新能源发电行业的产能利用状况将继续改善。

表  1  发电设备平均利用小时数 h

年份	全部发电设备	火电	风电	水电	太阳能发电
2008	4648.0	4911.0	2045.7	3621.0	−
2009	4545.8	4839.0	2077.0	3264.0	−
2010	4649.6	5031.0	2047.0	3429.0	−
2011	4730.0	5294.0	1875.2	3028.0	−
2012	4579.3	4964.7	1929.1	3555.3	−
2013	4511.0	5011.9	2080.0	3317.8	−
2014	4317.7	4706.0	1900.2	3653.0	−
2015	3988.0	4329.1	1724.0	3621.2	−
2016	3785.0	4164.7	1742.0	3621.2	−
2017	3785.8	4208.9	1948.0	3578.9	−
2018	3862.0	4361.0	2095.0	3613.0	1212.0
2019	3828.0	4293.0	2083.0	3726.0	1285.0
2020	3758.0	4216.0	2073.0	3827.0	1281.0
资料来源：国家能源局，作者整理。

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表  2  太阳能发电、风电弃电率与弃电量分布表

年份	太阳能发电弃光率/%	太阳能发电弃光电量/（亿kW·h）	风电弃风率/%	风电弃风电量/（亿kW·h）
2014	−	−	8.0	86.1
2015	−	−	15.0	339.0
2016	−	−	19.0	497.0
2017	6.0	73.0	12.0	419.0
2018	3.0	54.9	7.0	277.0
2019	2.0	46.0	4.0	168.6
2020	2.0	52.6	−	−
资料来源：国家能源局，作者整理。

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三   信息不完全导致的摩擦性产能过剩

企业在进行投资时，往往会对未来的市场需求状况以及竞争者的供给状况进行预测，并根据预测结果做出决策。由于企业难以完全准确地掌握未来的市场需求状况与竞争者的供给状况，基于预测结果所确定的生产能力就可能显著超过市场实际需求，形成产能过剩。

这可以分为两种情形。第一种情形是，企业对市场需求预测过于乐观，预测结果明显高于实际需求，尤其是对于一些新出现的产品而言，由于无先例可循，企业通常难以对市场真实需求量及其发展趋势做出准确判断。第二种情形是，企业对同行业竞争者的供给预测明显低于实际供给，导致未来的行业整体出现产能过剩，代表性观点是“潮涌”理论^[27-28]。该理论认为，发展中国家企业所要投资的产业通常具有技术成熟、产品市场已存在等特征，全社会对行业的良好前景存在共识，引发大量企业投资设厂，但是各企业只能在信息不完全的情况下投资设厂，即无法预判行业内其他企业的投资行为，多家企业同时投资可能导致投资完成后出现行业的产能过剩。

四   企业策略性行为导致的摩擦性产能过剩

从微观层面来看，企业的策略性行为可能会导致产能过剩。最典型的企业策略性行为是，企业对潜在进入者的威胁策略，这往往存在于不完全竞争尤其是寡头垄断行业。在不完全竞争尤其是寡头垄断市场结构中，在位厂商为了阻止后来厂商的进入，可能会把生产能力设置在较高水平，将商品价格设定在较低水平，由此产生一定的产能过剩，给市场传递该行业产能已经过剩的信号。

另一种企业策略性行为是生产要素窖藏行为，这既可以存在于不完全竞争行业，也可以存在于完全竞争行业。由于宏观经济波动的不确定性，企业根据对未来需求的预测，来决定生产要素的储备规模。为了保持生产的柔性，企业会保持一定规模的要素投入闲置，来应对未来经济波动的不确定性，以减小雇佣和解雇劳动力所需花费的固定成本，以及根据经济波动情况随时调整要素水平所带来的调整成本。何彬^[8]借助数理模型，分析了宏观经济波动下厂商预期引发产能过剩的形成机理，建立产能过剩形成的窖藏理论微观行为基础，并利用我国数据进行实证检验，发现过剩产能的周期波动性特征是由于企业的要素窖藏行为引发的。孙巍等^[9]通过利用随机动态优化方法，建立了产能过剩形成的经济波动假说的数理模型，分析刻画了要素窖藏行为所导致的产能过剩形成机理，并利用1992—2005年分地区工业数据，对窖藏假说进行检验，验证了“窖藏效应”的存在。

三.   周期性产能过剩

宏观经济波动与政府调控政策通常会对市场需求产生重大影响，进而可能导致某些行业产能过剩。其中，宏观经济波动通常会对工业整体的供需情况产生影响，影响范围较广；政府调控政策包括针对宏观经济整体的调控政策以及针对特定行业的调控政策，针对宏观经济整体的调控政策可能引起宏观经济波动，进而对工业整体的供需情况产生影响；针对特定行业的调控政策的影响范围要小一些，基本局限于该行业，以及对该行业依赖度较高的上游行业。

一   宏观经济波动导致的工业周期性产能过剩

产能利用状况是生产能力与市场需求两方面共同作用的结果。因此，在经济繁荣时期，市场需求较高，产能利用率相对提高；经济衰退时期，市场需求萎缩，产能利用率相对较低，产能过剩问题相对较为严重^[12]。这里采用两组数据进行验证。第一组数据是国家统计局公布的中国工业产能利用率年度数据，这是目前为止最为权威的国内产能利用率数据，但只追溯至2006年，样本量偏少。第二组数据是中国人民银行公布的5 000户企业设备能力利用水平调查数据（以下简称“5 000户企业调查数据”）。在国家统计局公布产能利用率数据之前，5 000户企业调查数据是少有的由政府部门公布的与产能利用率有关的数据，而且时间可以追溯至1992年，是目前可获得的跨度最长的跟产能利用率相关的权威数据。

从图1与图2可以看出，中国工业产能利用率具有明显的顺周期性特征，随着经济增长速度的升降而波动，这意味着，产能过剩的严重程度跟宏观经济波动有很大关系。1992—1998年，中国经济增长速度逐步下滑，到东南亚金融危机时，到达阶段性低点。1998—2000年，经过“三年改革脱困的攻坚战”，经济增长速度与工业产能利用率逐步稳定。2001年中国成功加入WTO后，随着海外市场需求扩张，经济增长速度与工业产能利用率同步持续上升。2008—2009年，随着国际金融危机的爆发，经济增长速度与工业产能利用率快速回落。在大规模经济刺激计划的作用下，2010年左右经济增长速度与工业产能利用率均短暂回升。但是，随着经济刺激计划中新增产能的释放，叠加海外需求的收缩，经济增长速度与工业产能利用率持续下降。在党中央提出供给侧结构性改革之后，2017年经济增长速度与工业产能利用率出现了短暂背离。2020年，受新冠疫情冲击的影响，经济增长速度与工业产能利用率大幅下滑，但在2021年新冠疫情冲击影响减弱，经济增长速度与工业产能利用率明显恢复。

图  1  中国经济增速与工业产能利用率的比较图 ¹

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图  2  中国经济增速与5000户工业企业设备利用水平的比较图 ²

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二   调控政策转向导致的行业周期性产能过剩

对于单个行业而言，其产品的市场需求状况除了受到宏观经济整体波动状况的影响之外，还可能受到针对本行业以及下游产业的调控政策影响。这种影响可以分为两个方向：一是促进市场需求快速增长，在这种情况下，企业往往会追加投资、扩大生产规模，提高产能和产量。二是抑制市场需求，在这种情况下，企业虽然会减少产量。但由于资产专用性，以及企业对未来需求的判断不确定等原因，淘汰过剩产能难度较大，在这个过程中，产能利用率会有较大幅度的下降。

这里以钢铁行业为例说明。钢铁行业是典型的上游行业，其产品在多个行业都有广泛的应用，其中最重要的应用领域是建筑业，建筑业消费的钢材占据了钢铁市场的半壁江山。20世纪90年代中后期，城市人口迅速增长，城镇化进入加速发展阶段，为了更好地满足城镇人口的住房，我国启动了住房制度改革。居民住房需求不断增大，房屋建筑施工面积快速增长，带动钢铁产量快速增长。随着房地产市场的不断升温以及商品房价格的快速上涨，为了保障住房市场的健康发展，政府从2010年开始密集地出台了多项房地产市场调控措施，商品房价格上涨过快的势头得到抑制。随之而来的是，房屋建筑施工面积增速从2011年起进入整体下降通道，与此相对应，建筑用钢需求量增速放缓，钢材产量增速也开始下降，钢铁行业的产能过剩问题加剧，产能利用率一直低于75%且波动下滑。2015年之后，随着房地产市场去库存取得一定成效，房地产调控政策有一定程度放松，房屋建筑施工面积增速逐步回升，对建筑用钢材的消费量需求有所好转，钢材产量增速也整体上处于回升态势，钢铁行业的产能过剩状况随之有所好转，具体情况见表3。

表  3  我国房屋建筑施工面积增速与钢铁行业产能利用率趋势

年份		房屋建筑施工 面积增速/%	钢材产量/ 亿t	钢材产量 增速/%	钢材产能 利用率/%
2000		17.74	1.31	8.56
2001		23.73	1.61	22.22
2002		20.60	1.93	19.82
2003		26.28	2.41	25.23
2004		18.87	3.20	32.64
2005		18.07	3.78	18.12
2006		18.59	4.69	24.15
2007		23.07	5.66	20.62
2008		16.21	6.05	6.89
2009		15.75	6.94	14.80
2010		25.57	8.03	15.66
2011		23.34	8.86	10.39	74.90
2012	10.43		9.56	7.85	72.58
2013	13.38		10.82	13.21	74.22
2014	5.91		11.25	3.99	73.14
2015	-0.68		10.35	-8.04	67.02
2016	1.90		10.48	1.30	69.11
2017	2.90		10.46	-0.16	72.51
2018	6.25		11.33	8.26	78.04
2019	10.12		12.05	6.33	78.21
2020	4.44		13.25	9.99	82.84
资料来源：中国经济信息网，作者计算。

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四.   结构性产能过剩

在后发赶超国家，产能过剩往往有更深层次的体制性与结构性因素。首先，产业政策被普遍采用，如果产业规划目标严重偏离实际，容易造成产能过剩。其次，经济快速增长会带来需求增长与需求结构转变，特别是在进入中等收入水平时，需求增速一般会放缓，需求结构会急剧变动，如果供给体系难以及时顺应变化，就可能造成结构性产能过剩。最后，生产技术的快速变革容易形成落后产能，当产品价格回落时，落后产能由于缺乏竞争力而缺乏销路，成为过剩产能。

一   产业规划偏离实际导致的结构性产能过剩

产业政策是发展中经济体国家发挥后发优势的重要手段。在我国，政府会通过制订产业发展规划明确政策导向，例如“五年发展规划”、产业结构调整指导目录以及特定行业的专项指导规划等。产业政策的有效实施依赖于政策制定部门对市场信息的获取能力和对未来市场的预测能力，但现代经济非常复杂，信息难以完全获得。因此，政府制定的产业规划目标有可能与实际状况偏差较大，进而导致产能过剩问题。尤其是，一些地方政府在制定产业发展规划时一哄而上，没有注重根据本地区的资源禀赋、地理位置、产业发展现状等因素来因地制宜地选择主导产业，导致了主导产业的雷同。由于可投资的产业有限，大量资金同时涌入特定产业容易导致重复建设问题。目前已有不少研究从不同分析视角，为产业政策导致产能过剩提供了经验证据^[14-15]。

我国政府对产业政策导致产能过剩的问题也有充分的认识。2013年5月13日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议指出，钢铁、水泥等行业上项目需要审批的行业，恰恰产能严重过剩。相比之下，家电、服装等行业早已走上市场化轨道，不用政府审批，却没有严重的产能过剩问题。值得关注的是，不仅是传统行业，在大数据、半导体等新兴产业，也存在一定程度的重复建设问题。以大数据产业为例，2015年十八届五中全会首次提出“国家大数据战略”后，多地政府把大数据作为未来的主导产业。2017年1月，工业和信息化部正式发布《大数据产业发展规划（2016—2020年）》（工信部规〔2016〕412号），提出2020年大数据相关产品和服务业务实现收入1万亿元。到1月底，共有37个省、市专门出台了大数据的发展规划或类似文件，其中包括北京、重庆、贵州等16个省级规划，以及深圳、沈阳、南京、武汉、呼和浩特等21个城市规划。其中，已确定2020年大数据产业规模目标的14个省市的规划总和已达到28 400亿元^[29]。换而言之，仅14个省市的规划总产值就远远超过了国家的整体规划目标。各地规划的雷同，很有可能会导致数据中心、大数据基础设施建设和相关园区布局的重复建设，形成新的产能过剩风险。

二   需求结构转型导致的结构性产能过剩

随着经济社会的发展，人们的消费需求不断提升，对产品性能和质量的要求逐步提高。这意味着，与旧需求所对应的生产能力应该减小，与新需求所对应的生产能力应该增大。但是，人们需求的变化相对较快，生产的变更则相对缓慢。如果生产企业的技术更新相对滞后，不能快速更新迭代实现产品同步升级，则与旧需求对应的生产能力就会过剩。此时的产能过剩具有典型的结构性特征，即旧的落后产能过剩与新的先进产能不足同时并存。

例如，随着人们生活水平的提升，对出行便利程度的追求使得老百姓对汽车的需求增大，对汽车面板钢材的需求随之增加。然而，在相当长一段时间内，中国的钢铁厂商都以生产普通钢材为主，很大一部分汽车用钢需求无法满足，只能依靠进口。而国内普通钢材又时常出现产能过剩问题。又如，随着国内产业升级，对钢铁材料的强度、洁净度等方面性能的要求不断提升，对高精尖特种钢的需求也在增大。但是，中国钢铁企业的生产能力并未能完全跟上需求升级，无法很好地满足高端需求，导致国内需要的很多高端钢铁（包括高端装备用钢铁材料、高标准模具钢等）需要从国外进口。与此同时，普通钢材却出现了产能过剩。

三   生产技术变革导致的结构性产能过剩

从供给侧来看，新生产技术的出现，通常会使整个行业的生产能力获得极大提升，实际产量也会大幅提升。在新生产技术出现伊始，旧的生产技术依然存在，由于机器设备存在折旧周期，原有的从业人员由于劳动技能的限制也难以迅速转移到其它行业实现出清，旧生产技术所形成的产能虽然退化为落后产能，但并不会迅速被市场淘汰。新旧生产技术叠加导致新旧产能叠加，行业总产能迅速增长，如果供给能力超过需求，那么生产技术落后的生产能力则出现过剩。相反，生产技术先进的生产能力由于生产成本较低，市场需求相对较好，并未出现产能过剩的情形，甚至有可能产能不足。

在许多行业，先进产能与落后产能同时存在。以炼化行业为例，行业测算数据显示，应用最新设备、工艺的精对苯二甲酸（Pure Terephthalic Acid，PTA）装置（2018年水平）完全成本较一般装置（2012年水平）低281元/t，较落后、老旧装置（2008年水平）低758元/t，成本优势十分明显，详见表4。2019年中，国内约有1 490万t/年的PTA落后产能，龙头企业在建PTA先进产能为2290万t/年。自2019年9月份以来，即便不考虑折旧摊销，2012年之前建成的落后产能也一直处于亏损状态，长期来看，将被先进PTA产能替代。

表  4  不同设备、工艺水平的PTA装置成本比较 /元 ³

装置成本类别	2008年装置	2012年装置	2019年装置
原材料成本	4 203	3 873	3 722
折旧摊销	362	213	84
完全成本	4 564	4 087	3 806
注：完全成本=原材料成本+折旧成本。

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五.   对产能过剩治理的启示

如前所述，产能过剩可归纳为三种类型：摩擦性产能过剩、周期性产能过剩、结构性产能过剩。从对企业经营宏观经济的影响程度与持续时间来看，摩擦性产能过剩通常影响较为轻微，持续时间较短；周期性产能过剩影响较大，持续时间较长；结构性产能过剩影响相对严重，如无有效干预可能会长期存在。三种类型的产能过剩具有较强的独立性，在某一阶段或者特定行业，可能存在多种因素同时叠加的情况。尤其是对于中国这样的发展中经济体，市场经济体制在不断完善，生产技术更新迭代速度较快，叠加政府宏观调控作用较大、社会需求结构转型较为明显等因素，不同类型的产能过剩往往交织在一起，导致产能过剩问题非常复杂，在某一阶段或者对于某些行业而言，产能过剩问题可能或变得非常严重。例如，钢铁行业同时受宏观经济下行与社会需求结构转型等因素的影响，在很长时期内产能过剩问题都较为严重，是2003年以来历次化解产能过剩工作的重点行业，其产能过剩就兼具周期性产能过剩与结构性产能过剩的特点。

产能过剩如果大面积出现，或者迟迟不能有效化解，对企业经营与宏观经济均有明显影响。对企业而言，产品销售困难增大，价格下降明显，企业利润下滑，甚至出现大幅亏损。对政府而言，产能过剩将形成大量“僵尸企业”，银行坏账规模快速扩张，宏观债务水平快速上升，政府财政压力显著加大，经济增速明显下滑，国民经济甚至陷入通缩，宏观经济管理难度加大。考虑到不同类型产能过剩的产生原因、持续时间、影响范围与严重程度不同，需要治理的紧迫程度以及重点采用的方法也应有所区分。

一   摩擦性产能过剩的治理

摩擦性产能过剩主要是因供需双方搜索信息、商品交易等需要时间，以及产业链技术进步不同步、信息不完全、企业策略性行为等而引起的暂时性产能过剩。其所涉及行业相对较少，过剩程度较低，持续时间较短，随着时间推移会自发恢复供需平衡状态。再加上其产生原因难以完全避免，政府应当尽量少干预。当产业链技术进步不同步、信息不完全、企业策略性行为等较为严重，从而导致市场供需不平衡程度较为严重、持续时间较长时，政府可适当干预，但应以完善市场建设、增强行业供需信息匹配、减少企业垄断行为为主，避免政府调控行为形成更大规模的供需失衡。

二   周期性产能过剩的治理

周期性产能过剩是因为经济运行波动、宏观调控政策转变等因素而引起的短期性产能过剩，往往涉及多个周期性行业，过剩程度相对较高并可能持续数年。但随着经济状况好转以及宏观调控政策的变化，产能过剩情况将明显缓解，甚至出现产能不足的情况。

对于周期性产能过剩问题，可通过需求端管理适当进行跨周期调节，尤其是由海外因素引起国内经济波动时，需求端管理非常重要。我国在1997年东南亚金融危机与2008年国际金融危机爆发后，所采取的经济刺激计划，正是基于这方面的考虑。1997年东南亚金融危机爆发，东南亚国家外汇储备缩减、货币贬值，对中国商品需求减少，我国出口增速大幅回落，国内产能过剩问题凸显，政府实施了赤字财政政策，1998—2000年发行3 600亿元长期建设国债，用于扩大基建投资，在很大程度上缓解了产能过剩问题，工业企业设备利用水平在1998年回升，详见图2。2008年，肇始于美国的次贷危机演变为国际金融危机，我国外部需求明显放缓，工业产能利用率急剧下滑，政府及时出台经济刺激计划，工业产能利用率在2010—2011年反弹，产能过剩问题在很大程度上得到缓解，详见图1。

当前，我国正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。党的十九届五中全会明确，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。通过需求端管理化解周期性产能过剩，一方面，要增加居民消费与企业投资需求，扩大政府有效投资，形成“居民+企业+政府”多元主体需求合力，共同推动消费市场繁荣发展^[30]；另一方面，要推动国际产能合作，优化产业链全球布局，努力扩大外部需求。

三   结构性产能过剩的治理

结构性产能过剩是因为产业规划偏离实际、社会需求升级与生产技术更迭等因素引起的产能过剩，可能在单个或多个行业发生，过剩程度较高，通过市场机制难以再恢复供需平衡状态，应当作为重点治理对象。党的二十大报告提出：“要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来。”^[31]23在新时期，对于结构性产能过剩，需要通过包括需求侧管理与供给侧结构性改革等在内的综合性举措进行治理。

需求侧管理对化解结构性产能过剩效果显现较快，可以在较短时间内降低供需失衡程度。在总供给与总需求失衡较为严重时，经济增速下滑过快，企业与居民对未来预期不稳定，正常的经营行为与消费行为都难以正常决策，化解产能过剩工作难以正常推进。通过适当的需求侧管理政策，能在较短时间内稳定经济运行，进而可以为推进化解产能过剩工作创造良好的环境。

供给侧结构性改革对化解结构性产能过剩效果显现相对较慢，但更能从根源上发挥作用。通过供给侧结构性改革化解产能过剩，要按照系统观念要求，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局，整体推动经济管理体制改革，优化完善产业政策，构建化解产能过剩的长效机制。在推动技术进步方面，要加强科技自主创新，加快产业结构升级。在经济管理体制改革方面要构建管资本国有资产监管体制，探索政府与市场结合新模式，更加充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完善过剩产能的市场退出机制。