Policy Instrument Choice for Collaborative Governance of Air Pollution in “2+26” CitiesAn Analysis Based on Grounded Theory
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摘要: 基于对政策文本的扎根理论分析，构建“2+26”城市大气污染协同治理政策工具理论模型，从政策工具的角度清晰描绘“2+26”城市大气污染协同治理的现实图景。文章发现，“2+26”城市大气污染协同治理目标的实现有赖于对目标导向的引导性工具、过程导向的执行性工具、结果导向的保障性工具以及能力导向的赋能性工具的综合运用；“2+26”城市大气污染协同治理对不同类型政策工具的应用程度存在差异；致力于实现“2+26”城市大气污染协同治理的四类政策工具，彼此之间并非割裂、独立的存在，而是接续推进、彼此衔接的有机组合，共同构成“2+26”城市大气污染协同治理的基本政策工具箱。因此，为实现大气污染区域协同治理的长效运行，需重视引导性工具的目标引领作用，继续发挥执行性工具与保障性工具的关键作用，注重区域大气污染协同治理的能力建设，为区域大气污染协同治理持续赋能。Abstract: Based on the grounded theory analysis of policy texts, this paper constructs a theoretical model of policy instrument for collaborative governance of air pollution in “2+26” cities, and clearly depicts the realistic picture of collaborative governance of air pollution in “2+26” cities from the perspective of policy instrument. The study found that the realization of the collaborative governance goals of air pollution in “2+26” cities depends on the comprehensive application of the goal-oriented guiding tools, the process-oriented executive tools, the result-oriented guarantee tools, and the capability-oriented enabling tools. There are differences in the degree of application of different types of policy instrument in the collaborative governance of air pollution in “2+26” cities. The four types of policy instrument dedicated to collaborative governance of air pollution in “2+26” cities are not separate and independent from each other, but an organic combination of continuous advancement and connection. They constitute the basic policy toolbox for collaborative governance of air pollution in “2+26” cities. Therefore, in order to realize the long-term operation of collaborative governance of air pollution, it is necessary to attach importance to the guiding role of guiding tools, continue to play the key role of executive and guarantee tools, pay attention to the capacity building of collaborative governance of regional air pollution, so as to continuously empower the collaborative governance of regional air pollution.
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表 1 政策文本清单（部分）
序号 实施年份 文件类型 政策文本名称 1 2017 部门规章 环境保护部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等关于印发《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知 2 2017 地方工作文件 晋城市人民政府办公厅关于印发《晋城市2017年大气污染防治行动计划》的通知 3 2017 地方工作文件 山东省人民政府关于印发《山东省生态环境保护“十三五”规划》的通知 4 2018 部门规章 生态环境部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等关于印发《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知 5 2018 地方工作文件 濮阳市人民政府办公室关于印发《濮阳市2018年大气污染防治攻坚战实施方案》的通知 6 2018 行政法规 国务院关于印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知 7 2019 地方工作文件 菏泽市人民政府办公室关于印发《菏泽市打好建设扬尘污染防治攻坚战作战方案》的通知 8 2019 地方工作文件 《濮阳市大气污染防治条例》 …… 83 2020 地方规范性文件 中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅关于印发《北京市污染防治攻坚战成效考核措施》
的通知84 2020 部门规章 生态环境部、发展改革委、工业和信息化部等关于印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2020—2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知 
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表 2 开放式编码的概念化与范畴化结果
序号 初始范畴 初始概念 1 目标设定 企业污染控制、生活污染控制、污染物协同 2 思想引领 打破思维定式、宣传教育、舆论引导、政策解读 3 统一规划 部门协调规划、煤炭控制规划、城市建设规划、区域防治规划、限期达标规划、清洁能源利用规划、区域预案编制 4 统一标准 预警分级标准、执法队伍标准、产业准入标准、监测评价标准、执法监管标准、绩效分级标准、产能淘汰标准、污染排放标准、信用等级评级 5 统一环评 环评联动、统筹规划环评、区域环评会商、区域环评限批 6 统一监测 区域监测预警、区域监测分析、监测事权上收、区域监测监管协同联动、区域空气质量预测预报会商 7 统一执法 部门联合执法、区域联合帮扶、区域联合监察、跨界交叉执法、执法闭环、部门联合会商、执法监测配合、部门执法联动、统一执法尺度、网格化协同监管、专常结合执法、执法联席会议、部门联合奖惩、区域应急联动、重大活动保障、细化工作方案 8 制度完善 督查问责、晋升激励、绩效考核、考核问责、价格政策、专项资金支持、生态补偿、转移支付、财政补贴政策、信贷融资、专项督查、项目资助 9 组织保障 多部门配合、成立联合机构 10 多元主体 党委政府主导、市场主体参与、社会资本参与、全社会协调联动 11 多措并举 应急运输响应、区域错峰生产、应急减排清单化管理、投诉信访举报、政府购买服务、协商平台建设 12 资源整合 信息公开、区域监测数据互联共享、区域信息统一发布、监测点位统一联网、部门资源整合、数据信息共享 13 技术支撑 技术联合攻关、污染源自动监控
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表 3 主轴编码结果
主范畴 初始范畴 材料源/份 频次 引导性工具——目标导向 目标设定、思想引领 42 72 执行性工具——过程导向 统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法 60 536 保障性工具——结果导向 制度完善、组织保障 55 234 赋能性工具——能力导向 多元主体、多措并举、资源整合、技术支撑 55 65
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