一.   问题的提出

区域性、复合型大气污染问题日渐凸显，加剧了生态环境治理的复杂性与不确定性，大气污染治理由过去以行政区划为基础的属地管理模式向区域协同治理转变已成为必然。在此背景下，京津冀及周边地区的“2+26”城市打破行政区域限制，通过建立以改善区域空气质量为核心，以减少重污染天气为重点的大气污染联防联控机制，实现了区域大气环境的整体改善，助力了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的圆满收官。作为一种生发于中国本土化实践的环境治理模式，“2+26”城市大气污染联防联控机制强化了区域地方政府之间的合作行为，发挥了我国集中力量办大事的制度优势，走出了一条中国特色的环境治理之路。然而，不容忽视的是，“2+26”城市大气污染协同治理在取得优异成绩、彰显制度优势的同时，亦存在一些亟待解决的问题。有学者^[1]指出，京津冀地区大气污染治理的横向府际协同实质上是一种被动的、基于中央压力推动下的协同；在面对区域大气污染这一公共问题时，地方政府采取的往往是依赖中央政府权威直接干预的应对型、运动式治理策略^[2]；这导致尽管京津冀地区大气污染协同治理绩效在稳步提升，但其提升幅度已趋于缩小^[3]。因此，必须充分调动地方积极性，发挥地方政府主动解决公共问题的协同治理能力，以此实现京津冀及周边地区大气污染协同治理的长效运行^[4]。由此可见，随着“2+26”城市大气污染协同治理实践不断向纵深发展，结合中央政府在精准治污、补齐短板的理念引领，根据近年来大气污染防治工作的实际部署，苏鲁豫皖四省交界地区业已被纳入大气污染防治重点区域范围，从而形成了京津冀地区与苏皖鲁豫交界地区相结合的大气污染防治“2+36”城市的这一现实，如何实现区域大气污染协同治理机制的长效稳定运行已成为学术界关注的热点话题。

有鉴于此，本文以实现“2+26”城市大气污染协同治理的长效运行为切入点，以“2+26”城市大气污染协同治理相关政策文本为资料来源，运用扎根理论研究方法，从政策工具的角度描绘“2+26”城市大气污染协同治理的现实图景，以此构建“2+26”城市大气污染协同治理政策工具理论模型，为实现区域大气污染协同治理的长效运行提供理论参考。

二.   文献综述

一   区域大气污染协同治理问题相关研究

以协同与合作的方式治理区域性、复合型大气污染问题已成为当下重要的政策导向，同时也是学术界关注的热点议题。学者们主要从三个维度对区域大气污染的协同治理问题开展研究。

其一，在区域大气污染协同治理尚处实践探索之际，学者们便已结合大气污染的流动性、扩散性特征，从理论层面阐释了协同治理的必要性与重要性，指出应将对称性互惠共生作为区域生态环境协同治理的模式选择^[5]，围绕政策机构、政策参与者和政策问题三个要素调整协调机制^[6]，实现制度联动、主体联动、机制联动的区域协同治理^[7]，相关研究为区域大气污染协同治理的落实奠定了坚实的理论基础。

其二，随着实践的不断发展，越来越多的学者主张从现实层面审视区域大气污染协同治理，指出中国大气污染治理取得阶段性成功的秘诀在于探索出了一条中央督察下的地方环境竞赛与区域协同治理相结合的总体模式^[8]，在地区层面则因地制宜地发展出以等级权威为特征的京津冀模式、以府际协商为特征的长三角模式以及以运动式治理为特征的汾渭平原模式三种不同的协同治理模式^[9]，相关举措不但改善了目标区域的空气质量，且实现了部分城市群的经济增长^[10]。尽管如此，亦有学者指出，虽然协同治理举措一定程度上改善了空气质量，但大规模的减排举措同样耗费了巨额成本^[11]，且相关举措的污染治理效应存在时滞性，对不同大气污染物的治理效果亦存在差异^[12]，这类情况在未来政策的优化调整中需得到重视。

其三，基于对区域大气污染协同治理的现实审视，有学者发现，部分地方政府的协同治理并未显著改善区域空气质量，且陷入了“集体行动困境”^[3]。因此，也有学者开始从理论与现实相结合的角度进行回顾反思，柴发合^[13]等认为中国现有行政体制下各部门纵向关联较深而横向沟通较少是妨碍区域大气污染协同治理有效开展的重要原因；郭施宏^[14]基于合作收益视角的研究同样发现，稳定策略的形成取决于各个地区的收益和协作收入，而通过行政命令加强协作的方式并不可取；此外，政府间责任分担不明确^[15]、事权划分不清晰^[16]以及法律法规建设缓慢^[17]等亦进一步降低了区域大气污染协同治理的实际效力。因此，为了破解区域协同治理的现实困局，必须采取“多元治理”与协同治理的思维、方法与制度^[18]，推动实现治理主体责、权、利关系的统一与落实^[19]，构建包括目标协同、政策协同、主体协同、区域协同、技术协同在内的区域协同框架机制^[20]，通过聚焦公众关切、强化跨部门协同、调整激励机制等具体举措，达成降低合作交易成本、优化完善区域大气污染协同治理的目标^[21]。

二   区域大气污染治理的政策工具相关研究

任何一项制度创新都离不开相关政策举措的持续跟进，政策的落实则往往以政策工具的形式呈现，政策工具选择的恰当与否将直接影响政策的实施效果。因此，政策工具为理解中国区域大气污染协同治理的政策实践提供了一个清晰的研究视角。

鉴于环境问题本身的公共属性以及环境污染治理的正外部性，这客观上为政府介入提供了一定的正当性^[22]。因此，政府介入程度成为诸多学者界定环境污染治理政策工具的重要依据，即根据政府介入程度的高低将其划分为管制型政策工具、市场型政策工具以及自愿型政策工具三类^[23]。以此为依据，部分学者基于对相关政策文件的历时性分析发现，地方政府的区域大气污染协同治理举措不断完善，府际合作治理网络趋于成熟，但跨越地理、职能、组织边界的政策工具尚未得到充分利用^[24]。从政策工具类型的角度来看，管制型政策工具的使用频率最高且使用时间最早，市场型政策工具虽使用较晚但增长速度快于自愿型政策工具^[25]。从政策工具效果的角度来看，管制型和市场型政策工具对大气污染治理均有成效，而自愿型政策工具则对大气污染治理效率暂无正向影响^[26]。因此，未来应创新和增加市场型和自愿型政策工具的使用^[27]，积极推动构建全面性、纵深化的“协同型”政策工具体系^[28]，实现技术工具与治理政策的优化组合，以此提升区域大气污染协同治理成效^[29]。

三   对已有研究的评述

回顾现有文献后发现，围绕区域大气污染协同治理的理论内涵与政策实践等问题，学术界已展开深入的思考与交流，已形成丰硕的研究成果。相关研究深化了区域大气污染协同治理的研究理路，但仍存在以下可继续推进的空间；

其一，在研究对象方面，随着区域大气污染协同治理实践的不断推进，如何实现相关举措的长效运行，使之由运动式治理手段转化为常态化治理举措早已成为学术界亟需探讨且不容忽视的问题。聚焦于“2+26”城市，既有研究业已证实大气污染协同治理在实现《打赢蓝天保卫战三年行动计划》相关政策目标中的重要作用。因此，有必要对“2+26”城市大气污染协同治理过程展开更为细致深入的探讨，探求实现区域大气污染协同治理长效运行的现实路径，并为全国其他地区的大气污染协同治理提供理论参考。其二，在研究视角方面，基于政策工具视角的研究揭示了地方政府在区域大气污染协同治理实践过程中的政策工具选择偏好，有助于深化对地方政府大气污染协同治理行为的理解。客观来讲，以既有的“管制—市场—自愿”三分法为标准对区域大气污染协同治理政策工具进行类型划分，并以此为分析框架对政策文本中的相关内容进行理论嵌套，具有统一划分标准、便于具体操作的显著优势，但这一先入为主的划分方式也难免存在将复杂的政策文本内容简单化以及忽视政策要素多样性的弊端，难以系统化呈现相关政策运行过程的全貌。

为弥补现有研究存在的不足，基于上述分析，本文从政策工具的视角出发，借助扎根理论研究方法，以“2+26”城市大气污染协同治理相关政策文本为资料来源，根据对原始政策文本内容的分析与解读，自下而上地归纳、梳理“2+26”城市在大气污染协同治理过程中使用的政策工具，客观、真实地描绘“2+26”城市大气污染协同治理的政策实践全貌，并据此为回答如何实现区域大气污染协同治理长效运行的问题提供理论参考。

三.   研究方法与资料来源

一   研究方法

扎根理论是通过对原始资料进行分析、比较、概念化与范畴化后，从原始资料中归纳、建构理论的一种质性研究方法，适用于因素识别、过程解读等类型的实证研究^[30]。对于扎根理论而言，访谈记录、研究报告、政策文本等质性数据资料均可构成其资料来源。其中，政策文本类数据资料因其本身的规范性与严谨性更是与扎根理论高度契合。因此，本文运用扎根理论研究方法，基于对“2+26”城市大气污染协同治理相关政策文本的扎根理论分析，归纳、总结出“2+26”城市在大气污染协同治理实践中使用的政策工具，进而抽象化出一个能够解释“2+26”城市大气污染协同治理过程的政策工具理论模型。

二   资料来源

本文运用政策文本考察京津冀及周边地区的大气污染协同治理过程。尽管国务院基于进一步突出治污精准性的考量，已对2021年颁布的《2021—2022年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》中对京津冀及周边地区实施大气污染协同治理的城市名单进行细微调整，并于2023年在其发布的《空气质量持续改善行动计划》中明确将京津冀及周边地区大气污染协同治理的实施范围由过去的“2+26”城市拓展至涵盖京津冀地区及苏皖鲁豫交界地区的“2+36”城市；但考虑到政策实施对象的统一性，本文并未将2021年及此后的政策文本纳入分析范围。本文研究资料选取的考量如下：其一，2017年3月初，环保部印发的《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》拉开了“2+26”城市大气污染协同治理的序幕，此后相继发布的2017—2018年、2018—2019年、2019—2020年、2020—2021年“京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案”则对如何推进区域大气污染协同治理提出具体指导意见。因此，以上5份政策文本应成为本文最重要的资料来源。其二，在环保部印发的“行动方案”基础上，“2+26”城市结合本地区实际情况，因地制宜地编制出适用于本市的年度大气污染综合治理攻坚行动方案，并对城市之间如何落实区域大气污染协同治理作出更为细致、具体的制度安排，这亦是剖析“2+26”城市大气污染协同治理过程的重要文本资料。其三，除“行动方案”之外，国务院、各部委以及各级地方政府也曾出台过针对环境污染问题的规范性文件或工作文件，如《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《山东省生态环境保护“十三五”规划》《濮阳市大气污染防治条例》《晋城市焦化行业压减过剩产能打好污染防治攻坚战工作方案》等，其中也涉及关于如何实施区域大气污染协同治理的相关论述，因此也应将其纳入研究资料范围中。基于上述原因，本文借助北大法宝数据库等互联网检索平台，共收集到相关政策文本84份，并据此对“2+26”城市大气污染协同治理过程进行扎根理论分析。由于篇幅限制就不一一赘述，只部分呈现，具体详见表1。

表  1  政策文本清单（部分）

序号	实施年份	文件类型	政策文本名称
1	2017	部门规章	环境保护部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等关于印发《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知
2	2017	地方工作文件	晋城市人民政府办公厅关于印发《晋城市2017年大气污染防治行动计划》的通知
3	2017	地方工作文件	山东省人民政府关于印发《山东省生态环境保护“十三五”规划》的通知
4	2018	部门规章	生态环境部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部等关于印发《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知
5	2018	地方工作文件	濮阳市人民政府办公室关于印发《濮阳市2018年大气污染防治攻坚战实施方案》的通知
6	2018	行政法规	国务院关于印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知
7	2019	地方工作文件	菏泽市人民政府办公室关于印发《菏泽市打好建设扬尘污染防治攻坚战作战方案》的通知
8	2019	地方工作文件	《濮阳市大气污染防治条例》
……
83	2020	地方规范性文件	中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅关于印发《北京市污染防治攻坚战成效考核措施》 的通知
84	2020	部门规章	生态环境部、发展改革委、工业和信息化部等关于印发《京津冀及周边地区、汾渭平原2020—2021年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》的通知

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四.   数据分析

基于前述研究设计与数据资料，本文进一步从开放式编码分析、主轴编码分析、选择式编码分析，并辅之以理论饱和度检验，对纳入研究范畴的84份政策文本进行扎根理论分析，据此探讨“2+26”城市大气污染协同治理所运用的政策工具。

一   开放式编码分析

在开放式编码阶段，研究者需以开放式的态度，在没有任何理论预设的前提下，逐字逐句地阅读所有原始数据资料，从中提炼并归纳出初始的概念及范畴。本文开放式编码遵照以下操作流程：首先，在收集到的84份政策文本中随机选取80份政策文本作为原始数据资料，并导入Nvivo 12软件中。其次，仔细阅读原始数据资料，对其中涉及“2+26”城市大气污染协同治理的内容进行编码，并建立参考点。再次，进一步对建立参考点的语句进行整理与比较，根据语义从中提取出初始化概念。例如，将“环保、公安、检察院、法院要加强协调配合，建立执法联动长效机制”概念化为“部门联合执法”；将“统一区域应急预警标准，将区域应急联动措施纳入各城市应急预案”概念化为“区域应急联动”，等等。在此阶段，为保证编码结果的可靠性，在编码中仅保留出现频次不低于3次的参考点，并对其进行概念化，从而抽象出80个初始概念。最后，对初始概念进一步聚类分析，实现初始概念的范畴化，从而得到13个初始范畴。开放式编码的概念化与范畴化结果，具体详见表2。

表  2  开放式编码的概念化与范畴化结果

序号	初始范畴	初始概念
1	目标设定	企业污染控制、生活污染控制、污染物协同
2	思想引领	打破思维定式、宣传教育、舆论引导、政策解读
3	统一规划	部门协调规划、煤炭控制规划、城市建设规划、区域防治规划、限期达标规划、清洁能源利用规划、区域预案编制
4	统一标准	预警分级标准、执法队伍标准、产业准入标准、监测评价标准、执法监管标准、绩效分级标准、产能淘汰标准、污染排放标准、信用等级评级
5	统一环评	环评联动、统筹规划环评、区域环评会商、区域环评限批
6	统一监测	区域监测预警、区域监测分析、监测事权上收、区域监测监管协同联动、区域空气质量预测预报会商
7	统一执法	部门联合执法、区域联合帮扶、区域联合监察、跨界交叉执法、执法闭环、部门联合会商、执法监测配合、部门执法联动、统一执法尺度、网格化协同监管、专常结合执法、执法联席会议、部门联合奖惩、区域应急联动、重大活动保障、细化工作方案
8	制度完善	督查问责、晋升激励、绩效考核、考核问责、价格政策、专项资金支持、生态补偿、转移支付、财政补贴政策、信贷融资、专项督查、项目资助
9	组织保障	多部门配合、成立联合机构
10	多元主体	党委政府主导、市场主体参与、社会资本参与、全社会协调联动
11	多措并举	应急运输响应、区域错峰生产、应急减排清单化管理、投诉信访举报、政府购买服务、协商平台建设
12	资源整合	信息公开、区域监测数据互联共享、区域信息统一发布、监测点位统一联网、部门资源整合、数据信息共享
13	技术支撑	技术联合攻关、污染源自动监控

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二   主轴编码分析

在主轴编码阶段，研究者需在开放式编码的基础上，对初始范畴进一步比较分析，将原本各自独立的范畴按照类属、主题等进行概括与归纳，挖掘初始范畴之间的关联性，由此提炼出更高层次且具有统领作用的主范畴。可见，主轴编码的本质是通过构建新范畴与新维度，将具有经验描述性质的原始数据资料转化为抽象层面概念范畴的过程，其目的在于将原本分离割裂的原始数据资料串联为一个整体。本文主轴编码部分主要根据开放式编码形成的13个初始范畴所呈现功能性作用的不同，从政策工具的角度将其概括归纳为目标导向的引导性工具、过程导向的执行性工具、结果导向的保障性工具、能力导向的赋能性工具四个主范畴。各主范畴所涵盖的初始范畴，具体详见表3。

表  3  主轴编码结果

主范畴	初始范畴	材料源/份	频次
引导性工具——目标导向	目标设定、思想引领	42	72
执行性工具——过程导向	统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法	60	536
保障性工具——结果导向	制度完善、组织保障	55	234
赋能性工具——能力导向	多元主体、多措并举、资源整合、技术支撑	55	65

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三   选择式编码分析

选择式编码阶段旨在基于前述范畴建构理论，即对主轴编码形成的主范畴之间的关系进一步提炼与整合，以此发掘出一条能以之为核心，并将其他范畴连接在一起的贯穿文本数据始终的“故事线”式的范畴，即扎根理论研究最终呈现的实质性理论。总而言之，基于选择式编码形成的核心范畴一般居于所有范畴的核心位置，并能最大限度统领其他范畴，构成研究问题的理论框架雏形。结合研究问题，基于前述阶段形成的80个初始概念以及13个初始范畴，本文形成了目标导向的引导性工具、过程导向的执行性工具、结果导向的保障性工具、能力导向的赋能性工具4个主范畴，并将其最终归于“‘2+26’城市大气污染协同治理政策工具”这一核心范畴中，由此形成“2+26”城市大气污染协同治理政策工具理论模型，具体详见图1。

图  1  “2+26”城市大气污染协同治理政策工具理论模型图

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四   理论饱和度检验

三级编码过程结束后，需进行理论饱和度检验，以此判断编码过程是否需要终止。一般而言，当新文本材料被纳入研究范围，且在对文本资料进行归纳、比较分析后并未发现新的概念与范畴时，即视为已经达到理论饱和。因此，为进行理论饱和度检验，本文对剩余的4份政策文本再次进行三级编码分析，最终并未在其中发现新概念，并且也未发现已有范畴之间新的关联。由此推断，基于现有政策文本资料所构建的“2+26”城市大气污染协同治理政策工具理论模型已具有良好的理论饱和度。

五.   研究发现

运用扎根理论对84份政策文本的数据分析发现，当前“2+26”城市大气污染协同治理主要依靠目标导向的引导性工具、过程导向的执行性工具、结果导向的保障性工具以及能力导向的赋能性工具。这一涵盖四种政策工具类型的理论模型，根源于对“2+26”城市大气污染协同治理相关政策文本的编码分析，描绘了“2+26”城市大气污染协同治理的生动实践过程。以这一理论模型对“2+26”城市大气污染协同治理进行理论阐释，显然具有以既有的“管制—市场—自愿”三分法为标准划分的政策工具类型所不可比拟的优势。为清晰描绘“2+26”城市大气污染协同治理的现实图景，有必要对四类政策工具的具体内容形式以及各自在区域大气污染协同治理中发挥的作用进行逐一探讨。

一   目标导向的引导性工具

一般来说，通过一定的方法与手段将观念形态的政策方案转换为实际效果的政策执行阶段被视为政策循环最为关键的环节之一，而为确保政策顺利实施而采取的宣传教育、舆论引导等措施则被视为政策执行的必要前置环节。一方面，作为强调目标意识与思想引领的引导性工具，能够通过组织学习与宣传教育等手段促使政策执行者准确领悟上级决策者的政策意图，减少或避免政策执行中的偏差行为，为政策的顺利实施奠定扎实的思想基础。另一方面，引导性工具也是政府部门向民众普及宣传法规政策的重要方式，通过舆论引导、政策解读等方式使民众充分理解政策内容。在帮助民众增长政策知识的同时，增强民众的政治参与感和政策认同感，既保障了民众的知情权与参与权，也获得了民众对相关政策的支持与拥护，从而为政策的有效执行营造良好的社会氛围。

以目标引领为导向的引导性工具主要从思想意识层面影响区域大气污染协同治理的实施主体与目标受众，主要包括目标设定和思想引领两个副范畴。目标设定主要是指上级决策者通过制定区域大气污染协同治理的政策目标，如污染物协同控制、企业污染物达标排放、生活污染源强化管控等，引导各级政府部门与多元化社会治理主体精准落实区域大气污染协同治理。思想引领则意在培养治理者形成区域大气污染协同治理的思维意识。一方面，通过政策学习教育等方式使政府官员摆脱环境属地管理模式下形成的一元化管理思维定式，引导政府部门主动开展大气污染问题的跨部门、跨区域协商共治。另一方面，通过开展科普教育、举办各类公益宣传活动，向社会公众普及、宣传大气污染防治政策，提高民众的政策认可度，引导并吸纳排污企业、志愿者团队、普通民众等各类社会主体参与到区域大气污染协同治理中，实现大气污染防治的全社会协调联动，以此提升区域大气污染治理效能。

二   过程导向的执行性工具

政策执行是政策过程中的实践环节，是实现政策目标与价值的重要途径，也是检验政策质量以及优化完善后续政策的基本依据。因此，服务于政策执行过程的执行性工具无疑是最核心的一类政策工具。从区域大气污染治理的角度来讲，大气污染防治的外部性与中国刚性的行政区划导致大气污染治理实践在责任与义务方面具有明显的模糊性特征，致使不同治理主体相互扯皮推诿，形成跨域公共事务治理危机。区域大气污染协同治理中的执行性工具则能够克服跨域公共事务治理中责任的模糊化困境，通过多主体协商合作的方式实现责任共担与利益共享，以此规范政策执行过程，实现大气污染协同治理的清晰化运作。

以过程为导向的执行性工具重视大气污染协同治理过程中的程序性规范，通过统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法这一流程导向的治理手段实现“2+26”城市大气污染协同治理的清晰化运作。首先，“2+26”城市通过统一规划制定重点区域大气污染防治规划、区域大气质量限期达标规划、清洁能源利用发展规划等，以此形成区域大气污染协同治理的宏观战略。其次，“2+26”城市通过统一重污染天气预警分级标准、环保执法队伍标准、产业准入标准、监测评价标准等，构建区域大气污染协同治理的标准化制度体系。再次，“2+26”城市通过实施项目环评与规划环评联动、区域环评会商、区域环评限批等举措，以区域整体为治理单元对规划建设项目的环境影响进行预测、评估与分析。然后，“2+26”城市通过监测事权上收、区域监测监管协同联动、区域空气质量预测预报会商等实现区域空气质量的统一监测预警。最后，“2+26”城市统一大气污染治理执法尺度，通过部门联合执法、部门联合会商预报、区域环境联合监察、跨界交叉执法等构建政府部门间与区域政府间大气污染治理执法联动长效机制，实现区域大气污染协同治理的常态化。

三   结果导向的保障性工具

以统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法为主要内容的“五统一”机制勾勒出“2+26”城市大气污染协同治理的核心战略。为确保这一政策的准确、高效落实，就必须制定一整套与之适配的制度保障系统，以此为各主体的大气污染协同治理行为提供依据。同时，鉴于大气污染防治对多元主体合作治理的客观需要，旨在维系区域大气污染协同治理有序运行的保障性工具必须切实实现多元主体利益博弈的真正制衡，继而形成区域大气污染协同治理的制度性保障。

以结果为导向的保障性工具主要涉及制度完善和组织保障两个方面，强调从制度建设和组织建设两个层面为区域大气污染协同治理的有效落实提供保障。制度建设方面，“2+26”城市将平衡各主体与各区域间的利益需求作为区域大气污染协同治理顺利实施的关键，既强调多元主体间利益共享机制的建立，也注重对多元主体治理行为的监督与考核。一方面，通过专项资金支持、转移支付、财政补贴政策、晋升激励等正向激励机制鼓励区域政府间、政府部门间的治理主体参与大气污染协同治理。同时，也通过价格政策、生态补偿、信贷融资、项目资助等为在区域大气污染防治中做出较大贡献或承担较多损失的企业、社会主体进行适当补偿，以此保障社会各主体资源与权利的公平享有。另一方面，通过督查问责、绩效考核、考核问责、专项督查等负向激励举措对区域大气污染协同治理中各主体的行为进行监督考核，并对存在责任意识淡薄、合作意识欠缺等问题的治理主体进行适当惩戒处罚，使各主体相对公平地承担区域大气污染协同治理的责任与义务。组织建设方面，“2+26”城市积极引导各地区、各主体间协同组织机构的搭建，一方面，通过多部门配合的倡议，鼓励各部门群策群力、协同执法，以此保障大气环境的持续改善；另一方面，通过联合机构的成立与协同平台的搭建，如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组、太原及周边“1+30”区域大气污染联防联控工作领导小组、山东省会城市群大气污染联防联控工作领导小组等，为毗邻地区实现区域大气污染防治的通力合作提供平台支持。

四   能力导向的赋能性工具

以目标为导向的引导性工具强化了治理主体的协同意识，以过程为导向的执行性工具与以结果为导向的保障性工具则确保了大气污染协同治理的顺利落实。然而，发轫于中国传统条块体制的大气污染防治，其在多数情况下仍遵循属地化管理模式，由此形成的对原有治理方式手段的路径依赖将极大限制体制外力量的输入，并进一步强化业已形成的政府一元化环境管理模式。因此，为确保区域大气污染协同治理的长效运行，“2+26”城市在强化政府部门之间的区域大气污染协同治理意识与举措的同时，更是积极主动吸纳社会主体参与区域大气污染协同治理中，以多元主体共治、资源信息共享、技术联合攻关等方式为区域大气污染协同治理持续赋能。

以能力为导向的赋能性工具主要涉及多元主体、多措并举、资源整合和技术支撑四个方面，以此强化区域大气污染协同治理的能力建设。首先，“2+26”城市通过政府购买服务、培育市场主体、组建志愿者团队等举措，打破过去仅由政府部门参与的一元化大气污染管理模式，由此构建党委领导、政府主导、企业主体、公众参与的多元主体共治的新治理格局。其次，鉴于排污企业、非政府组织、普通民众在污染物减排、空气质量改善等方面的重要作用，“2+26”城市通过实施排污企业错峰生产、应急减排清单化管理、沟通协商平台搭建等多元化举措实现大气污染防治的全社会协调联动。再次，为提高区域大气污染协同治理的精细化与信息化水平，“2+26”城市强调数据信息资料的互联共享。一方面，通过区域大气质量信息统一发布、监测点位统一联网、部门资源统一整合等举措，实现政府内部数据信息的互联共享；另一方面，运用互联网搭建多元主体共同参与的沟通协商平台，及时向全社会公开大气污染防治信息，自觉接受社会监督，实现政府内外数据信息的无障碍互联共享。最后，“2+26”城市鼓励多元主体主动发挥数字化网络、地理信息系统等高新技术手段的治理优势，探索实施关键核心技术联合攻关，以技术手段的创新突破为区域大气污染协同治理提质增效。

六.   研究结论与政策启示

一   研究结论

为清晰刻画“2+26”城市大气污染协同治理的现实图景，本文运用扎根理论研究方法，基于对“2+26”城市大气污染协同治理相关政策文本的编码分析，从政策工具的角度实证探究了“2+26”城市大气污染协同治理的实践过程，得出了以下结论。

首先，“2+26”城市大气污染协同治理目标的实现有赖于对以目标为导向的引导性工具、以过程为导向的执行性工具、以结果为导向的保障性工具以及以能力为导向的赋能性工具四类政策工具的综合运用。其中，引导性政策工具主要涉及目标设定和思想引领两个副范畴，旨在通过宣传教育、舆论引导等措施启发、培育各主体协同治理的思想意识。执行性政策工具主要涉及统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法五个副范畴，旨在以治理过程为主线，强化“2+26”城市大气污染协同治理的程序性规范，克服责任落实过程中的模糊性问题，实现“2+26”城市大气污染协同治理的清晰化运作。保障性政策工具主要涉及制度完善和组织保障两个副范畴，旨在通过不同主体间沟通协商平台的搭建以及正负向相结合的激励举措确保“2+26”城市大气污染协同治理的顺利运行。赋能性政策工具主要涉及多元主体、多措并举、资源整合和技术支撑四个副范畴，注重强化区域大气污染协同治理的能力建设。一方面，通过多元主体、多措并举吸纳多元主体参与区域大气污染协同治理，克服过去环境属地管理模式下存在的弊病，实现大气污染防治的全社会协调联动；另一方面，通过资源整合、技术支撑实现区域大气污染治理信息的互联共享，提升治理的信息化与精细化水平，以此助力区域大气污染协同治理的可持续发展。

其次，“2+26”城市大气污染协同治理对不同类型政策工具的应用程度存在差异。主轴编码结果显示，以过程为导向的执行性工具为“2+26”城市在区域大气协同治理中最为偏好使用的政策工具类型，以结果为导向的保障性工具次之，而以目标为导向的引导性工具及以能力为导向的赋能性工具的使用频次则相对较低。原因在于，在各类关于大气污染防治的绩效考核、评比表彰事项影响下，地方政府主要通过区域应急预警联动、重大活动空气质量保障、专项督查等带有明显运动式治理色彩的举措实现对区域大气污染问题的协同治理，其日常工作亦主要围绕过程导向的执行性工具和结果导向的保障性工具展开。对于宣传教育、沟通协商平台建设、关键技术联合攻关等举措，因其周期长、见效慢的特点，并未在区域大气污染协同治理中得到地方政府的足够青睐，致使目标导向的引导性工具和能力导向的赋能性工具的应用程度相对较低。客观而言，这样的政策工具应用模式对于短期内大气污染协同治理效率的提高具有显著功效，但长期来看则存在边际治理效率递减的风险。因此，为确保区域大气污染协同治理的长效运行，“2+26”城市在充分发挥执行性工具和保障性工具治理效能的同时，也需强化对引导性工具和赋能性工具的运用，调动社会各主体的协同治理积极性，为相关机制的顺畅高效运转提供坚实的资源保障与技术支撑。

最后，致力于实现“2+26”城市大气污染协同治理的四类政策工具，彼此之间并非割裂、独立的存在，而是接续推进、彼此衔接的有机组合，共同构成“2+26”城市大气污染协同治理的基本政策工具箱。具体而言，引导性工具注重培育主体践行区域大气污染协同治理的积极性、构筑区域大气污染协同治理的美好图景，为“2+26”城市大气污染协同治理奠定思想理论基础；执行性工具助力区域政府间、政府部门间与多元组织间等多元主体协同治理行为的顺利推进，通过统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法等手段，将观念形态的区域大气污染协同治理目标转化为现实；保障性工具以结果为导向，通过组建区域联合执法机构以及采取各类奖惩措施，确保各项区域大气污染协同治理举措的顺利落实；赋能性工具强调能力建设，通过主体吸纳、资源保障与技术支撑等手段优化提升“2+26”城市大气污染协同治理的运行效率，保障“2+26”城市大气污染协同治理的长效运行。总而言之，“2+26”城市大气污染协同治理政策工具理论模型中的四类政策工具有机融汇于“2+26”城市大气污染协同治理的实践中，共同勾勒出“2+26”城市大气污染协同治理的政策工具谱系，为区域性、复合型大气污染问题的化解以及区域大气污染协同治理的可持续发展提供可资借鉴的方案与智慧。

二   政策启示

“2+26”城市大气污染协同治理相关政策文本的扎根理论研究表明，区域大气污染协同治理是一项牵涉多元主体、广域组织、宽阔领域的复杂、系统工程。因此，应用于区域大气污染协同治理的政策工具箱也必然应是涉及多元环节、多项内容、多种手段的复合型工具体系。由此可见，为了实现“2+26”城市大气污染区域协同治理的长效运行，并为当前将苏鲁豫皖四省交界地区纳入大气污染防治重点区域范围而形成的“2+36”城市的大气污染协同治理树立标杆，必须进一步优化、完善相关治理手段，实现区域大气污染协同治理政策工具箱的丰富与创新。为此，可从以下3个方面展开具体行动：其一，重视引导性工具的目标引领作用，逐步强化各主体参与区域大气污染协同治理的观念与意识，实现协同治理主体由被动响应到主动参与的转变；其二，继续发挥执行性工具与保障性工具的关键作用，确保区域大气污染协同治理的程序性规划与清晰化运作，以此实现政策执行效率的稳步提升；其三，注重区域大气污染协同治理的能力建设，既强调通过信息公开、制度建设等举措引导非政府组织、志愿者团队、普通民众等以监督质询、服务外包等形式参与到区域大气污染协同治理中，也不忘在区域大气污染协同治理中发挥数字化网络、地理信息系统等为代表的高新技术手段的治理优势，探索实现关键核心技术联合攻关，以此为区域大气污染协同治理持续赋能。