高校是“双一流”建设的主体，是“双一流”建设文化语境的次系统，是“双一流”建设的管理者、组织者和实施者^[1]。随着“双一流”建设的深入推进，合同逐渐成为高校在公共服务、行政事务、民事活动中的重要合意形式，高校合同管理也因此成为高校法治的重要环节。高校合同管理的现代化和法治化程度，直接反映了高校的治理能力是否与“双一流”建设的要求相适应。然而，当我们试图对高校合同管理进行更加深入的学术探索时，却发现其并未引起学界足够的重视。在中国知网（CNKI）中的中文核心和CSSCI数据库中以相关关键词搜索，直接相关的论文较少且多集中在基建工程、科研仪器等采购合同范畴内讨论，缺乏对高校合同和高校合同管理的学理性讨论和系统性梳理，因此需要学术力量的投入与探讨。

一.   高校合同管理的定位及其对“双一流”建设的回应

一   高校合同管理界定与特性

要对高校合同这一概念做学理探讨，首先要对高校的法律主体地位加以明确。高校作为一个常用概念，一般认为可根据出资方不同，分为公办高校和民办高校。由于公办高校的法律地位相较于民办高校更加复杂，本文探讨的高校范围特指公办高校。在此基础上，当我们探讨高校的法律主体地位时，发现现行立法仅对高校的民事主体地位有明确界定，却鲜有对高校其他属性法律地位的直接规定。根据《民法典》第三十条、五十七条和八十八条的规定，高校属于提供公益服务的事业单位法人，是具有民事权利能力和民事行为能力的独立组织。但在教育实践中，国家教育职权属于维护社会公共利益的公权力，具有单方性以及强制性。高校只是国家教育职权转移的承担者，承担着国家赋予的高等教育的权利和职责。在行使高等教育职权中，与受教育主体之间形成了管理与被管理的行政法律关系，故而在事实上，高校又获得了行政主体的法律地位。因此，高校在法人属性上具有跨民法及行政法的双界性，虽然高校与政府的法律主体地位有差异，但当我们在讨论高校合同的范畴时，可以参考作为特别法人的政府合同的界定方式。原因有二：一是高校作为法律主体的设立目标与政府有一定的相似性，即公益性及非营利性；二是二者的法律地位都具有双界性，即能作为民事主体参与民事活动，也能作为行政主体行使行政公权力。

目前我国政府合同管理尚未有法律法规的界定，多数地方政府使用规章或规范性文件对政府合同管理加以调整。韩宁^[2]认为政府合同是一个规范概念而非学理概念，不能与行政协议这一概念相互替换使用，更不是行政协议的扩张或延长。政府在不同的法律关系中，占据不同的法律主体位置，具体嵌入我国公私二元法律划分之中，则体现为民事法律关系中的民事主体，和行政法律关系中的行政主体。民事合同和行政合同并不具有学理上的同质性，对标政府合同性质的学理界定，高校合同管理行为其法理定位应当是对高校一系列行政行为、民事行为以及学术管理行为的集合。因此，我们不应沿用传统的公私法二分的单点思考范式来讨论高校合同管理，而应当从更宏观的法治视角来审视高校教育任务的实现方式。特别是在教育法治化的背景下，高校合同管理效能可以视作高校治理法治化程度的典型环节，也是我国“双一流”建设对高校现代化治理能力提出的基础性要求。

如前所述，高校是承担着学术建设和学位授予的特殊行政主体，其涉及的法律关系也较政府而言更为复杂和特殊。与政府主体的民事和行政法律关系二元分法相比，高校更为适合的是民事、行政、科研学术的三元法律关系划分。本文认为，排除明确的民事性质后，也不宜武断地把科研学术法律关系划进行政法律关系的范畴。

其一，高校职能具有特殊性。高校的职能不仅涉及受教育主体的受教育权，还有可能涉及“学术评价”这一复杂事实范畴。学术评价是指以学术标准为尺度，对研究成果的创新性进行系统性分析、识别和判断的活动^[3]90-92，不仅关乎制度和技术，还受到文化、伦理等因素的制约。一方面，学术评价具有价值理性的核心属性，良好公平的学术评价对被评价者具有“自我实现”与“社会认可”的双重意义，对学术发展具有激励和改进的功能；另一方面，由于知识的社会性属性，学术评价机制不仅关乎评价制度和评价技术的运用，而且关乎社会文化基础和文化基因的表达。因此，学术法律关系作为承载着学术评价这一重要事实范畴，不适宜简单地被纳入行政法律关系的范畴中去。其二，高校学术评价权和学位管理权的界限模糊。学位管理权的授予由国务院授权的高校或者科研机构承担，但根据《中华人民共和国学位条例》以及《学位条例暂行实施办法》的规定，实质行使学位授予权的主体是学位论文答辩委员会和学位评定委员会。在高校学位授予的具体实践中，二者的法律关系，以及二者同高校主体之间的法律关系并不明晰，从而易引发相关争议。因此，将学术法律关系从行政法律关系中单列出来，更加符合高校的实际情况，也更有利于高校的进一步发展。

如前所述，高校合同管理中会涉及民事、行政、学术三种不同的法律关系，相较于政府合同管理更加特殊，尤其是学术法律关系，呈现出明显的校园特性，即涉及学术评价、学位管理以及受教育主体的受教育权等基本权利。对比政府合同管理，高校合同管理应当在合法性和科学性的基础上，更加注重平等性和程序性，以保障受教育者的自我实现以及高等教育现代化的目标。

此外，高校的经济活动相比单纯的市场经济活动，其价值评价系统更加多维，导致高校合同管理更加复杂。从经济属性的角度看，“双一流”建设高校的经费来源除国家及地方政府的财政拨款之外，还有丰富的科研成果转化的自筹经费及社会捐赠。我国高校目前实行科层制行政体制，“双一流”建设高校的学科建设经费首先经过国家和地方政府的外部分配，进入校内后根据学科建设需求进行二次配置，经过学校统筹后以院系为单位进行第三次配置，而从经费分配到经费使用，以及项目落实的细节过程，从方方面面都考验着高校治理能力。例如仪器设备管理水平、使用效益就是评价高校科研水平、办学实力的重要指标^[4]。 因此，大量与仪器设备采购相关的合同，成为高校与市场对话的重要场域。在高等教育领域，学科建设在一定程度上遵循经济逻辑是必要的，通过引入市场化竞争手段获得和配置学科建设资源，能够很大程度上提升学科建设的成果和效率。但单一的经济逻辑容易以追求利润最大化为目标，侵蚀科学育人的价值导向。

高校合同管理作为高校治理能力和管理机制的重点体现，从内控角度来看，业务范畴涉及财务、采购、资产、审计、监督等多个重要部门；从外部层次看，对接上级教育部门及属地的管理规范以及产学研成果转化系统。因此，高校合同管理直接关乎“双一流”建设的多个维度。加强高校合同管理建设，是一流学校和一流学科建设发挥其公共属性价值的重要保障，同时也是党对高校内部权力运行的监督和制约途径。

一方面，高校合同管理虽然在制度运行过程中处于相对后置的程序，但高校合同管理的法治化程度、科学化程度，直接关乎高校日常运作中的所有前端程序合法合规性。因此，高校合同管理水平直接体现高校法治水平，这也是高校治理现代化的核心环节，故而加强高校的合同管理，是回应“双一流”建设背景下实现高校治理能力现代化的重要途径。

另一方面，高校合同管理是高校作为行政机关从“监控”转向“治理”的需要。在合同管理的过程中，高校需要承担监控者和管理者两项角色，即对民事合同和行政协议共同进行管理。然而在传统的“行政行为—司法审查”框架下，由于重点是在对合法性的把控，因此主体对对象的把控通常是以“监控”的形式，日益与高校合同管理的语境不符。因此高校在法律实践中不仅要区分民事合同或者行政协议，还要通过多渠道多方式的合同管理方式，实际提高高校“治理”能力。诚如沈岿^[5]所指出的，“行政目标和任务的高效实现，并不依赖于公法、私法二元论，私法规范和类似私人的活动方式以及公私合作的方式同样具有助益，因此，公共行政必须充分且灵活运用公法和私法规范以及二者的结合。”

二   高校合同管理对“双一流”建设的回应

“双一流”建设的含义包括两个层面，即建设“世界一流大学”与“世界一流学科”。我国对世界一流大学的内核及价值经历了漫长的探索，伴随“985工程”的政策提出，世界一流大学正式进入了我国学术话语体系。2015年，联合国教科文组织（UNESCO）与韩国政府共同主办的“世界教育论坛”通过了《仁川宣言》^[6]，提出教育既是一种公共物品，也是一项共同的社会事业。国内一流大学在向世界一流大学的转变过程中，需要具备全球视野和普遍的人文关怀，也需要具有超越个人和民族价值的视角，以及参与国际高等教育治理解决世界性难题的觉悟，这也是中国式现代化的价值追求。中国式现代化是“人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路”^[7]的现代化，是中国传统文化与现代社会主义多元化特征相结合的发展之路。随着全球信息化、数字化的持续变革，世界一流大学在中国的产生发展，也离不开先进的社会主义文化根基，以及从决策到实践的法治系统。落实到高校管理层面上，就要求法治精神落实到高校治理的每一个维度。高校合同管理上承采购环节，下承资产管理，外接经费运转，内涉廉政风险，作为高校内控系统的关键节点及世界一流高校对外交流的必经环节，承担着体现“理性、公平、效率”的发展义务，其现代化发展，是主动适应“双一流”建设的内生动力。

学科作为世界一流学科的元概念，其界定范畴与世界一流学科建设的价值取向有着密切关系，其概念研究可以追溯到米歇尔·福柯的《知识考古学》。伯顿·克拉克那^[8]110-111认为学科包含知识和组织两种形态方面的含义：一是作为一门的知识的“学科”；二是围绕“学科”建立起来的组织，是集中和分散合法权力的一种方式。我国学者周光礼^[9]认为，学科主要是基于知识、权力与规训的制度组合。可见，国内外学者对“学科”概念阐释都不仅限于知识本身的内在维度。所以学术制度建构者在对学科体系建构的同时，也应全方位跟进其他理性制度的建构，为一流学科建设的长足发展保留合法性根基，并在一定程度上避免知识的合理性危机。

周光礼^[9]还认为，一流学科的标准主要包括一流的学者、一流的学术、一流的科学研究、一流的学术声誉、一流的社会服务。其中最重要的是一流的学术成果，因为科研在很大程度上可以为教学提供最前沿的知识和体验，并且可以转化为社会实践，从而提升学科的社会服务价值。学科的知识理性价值，不能够被其工具理性价值所压制，技术理性也更加需要契约精神、法治精神对其制约和平衡，一流学科的生长需要更加完善和复杂环境。高校合同管理作为法治精神和契约精神在高校治理中的集中体现，就需要更科学与高效。近年来，国家和地方政府对“双一流”建设高校，特别是一流学科建设加大了投入，为一流学科建设提供了物质保障的同时，也带来了更大的廉政风险。因此，建立和完善与一流大学和一流学科相适应的合同管理机制，是提高学科建设经费的使用效益，防范经费执行中的廉政风险的重点发力领域。

二.   高校合同管理存在的现实困境

首先是统一性与自主性不平衡，具体表现在缺乏校级统筹机构，工作标准、具体要求不一致，合同印章管理分散、混乱、无序等方面。在数字化信息化校园建设的推动进行下，高校合同管理的信息化水平整体而言仍相对滞后。一是适应合同管理专业性需要的信息系统较为缺失，许多高校只是在财务、国资、招标采购等系统里设置了部分合同管理功能模块，仅仅用于本部门涉及的合同业务，事实上形成了“信息孤岛”，难以实现合同数据的流转，更难以形成合同管理的合力。二是部分高校仅仅注重建设信息化系统建设，但忽略或者轻视了合同管理的体系建设，未能深刻理解“信息系统不过是管理手段，管理体系化流程化建设才是前提和根本”的涵义。

其次是管理主体不明，审核程序不充分。根据《全面推进依法治校实施纲要》对高校内部治理结构提出的要求，高校内部治理结构实际较为复杂——决策权和执行权相对分离且互相制约，学术权力又相对独立。反映到高校合同管理的具体环节中，则会出现管理主体不明，审核程序不充分等问题。具体表现在签署人未经合法授权，合同签署主体不规范；合同审核前置程序不充分，业务内容审查及合法性审查区分不明等方面。一是合同签订主体资格授权不明晰。归口部门林立是导致高校合同管理繁杂的原因之一。譬如，简单的办公家具采购任务就可能涉及诸多部门的联合运作，包括学院、研究中心，招标采购、资产管理等主管部门，学校审计、法务、财务等各单位。校内各单位既相互联系，又相对独立，各个单位均与校外企事业单位有社会活动往来。如没有有效的内部职权界定和明晰的受托签署资格授权，则大概率存在下属各单位各自订立合同的情况。依照法律规定，当发生纠纷时，这些擅自或轻易订立合同的下属单位并不具备独立承担民事责任能力的法人资格，从而导致高校面临极大的法律风险，还带来高校合同资料管理混乱，管理效能下降等问题。二是合同审核前置程序不充分。高校合同的审核至少应当包括业务内容审核和合法性审查两个方面。业务内容审核主要以真实性、专业性、合理性为主要目的，通过校内的主要业务职能部门，如科研、教学、国资、后勤等单位，对合同内容的具体业务进行审核确认，从而更加高效、合理地开展相应经济活动。合法性审查主要以合法性、合规性、正当性为主要目的，通过专业的法律机构或人员，对合同本身的条款进行审查，从而更加合法、有效地确认相应的权利和义务。当前诸多高校在合同签署前的审核程序流于形式或根本没有建立相应机制，往往导致事后纠纷不断或者屡屡败诉。

最后是法治因素不足，规则意识薄弱。高校合同管理在实操过程中，法治因素不足，规则意识薄弱是另一个较为突出的问题。具体表现在合同类型繁多、标准不一，法务人员的职责在合同管理过程中定位不清，合同要素不全，条款约定显失公平，倒签、拆分甚至超越职权签署等现象时有发生，合同台账记录不清晰、不完整等。

从高校合同管理制度上看主要存在三方面的问题：一是合同管理制度水平有待提升。目前，许多高校的合同管理制度偏于粗放，在合同管理标准、流程、职权界定的统一和细节的敲定上有所欠缺。比如，对标准合同、非标准合同的界定和审批不清晰，合同文本应该包含的必要要素和格式要求不明晰，校内制度和流程冗杂，甚至相互矛盾冲突，最终导致合同制度“悬空”，降低了合同管理的效率。二是重签订轻监管，合同的履行过程直接影响合同的履行效果，履行过程在实务中往往潜藏着诸多不可抗力和风险。高校合同主管部门对各项目的具体履行过程缺乏监管，而具体的项目负责人又缺乏专业法律知识，所以加大了合同履行的风险防控和事后取证难度，难以做到及时和高效的监管。三是合同管理专业人才不足。很多高校并未设立专门的合同管理部门，或未配备的合同管理专员。具体从事合同管理的人员大多还兼顾着甚至主要承担着其他工作，不具备专业性，对合同风险的感知力较弱。部分高校虽然聘请律师事务所执业律师作为法律顾问，兼职处理学校合同事务，但法律顾问既要忙于代理法律事务，又不能充分了解学校管理的实际情况和变化，对合同管理的时效与实务很难满足高校的需求。

三.   路径创新和效能提升

一   基于法治统领全周期的路径创新

第一，要强化依法治校理念。在依法治校理念的指导下，高校的合同管理理应在高校的行政权、学术权、决策权及监督权等多种权力行使中发挥出其重要性。高校治理的法治化，不仅是把法治看作管理的一部分，而是意味着法治在各方面治理过程中的权威性，包括科学健全的学校规章制度、民主理念的制度化以及对制度构建合法性和合理性的思考过程等。依法治校不仅要贯穿到高校规章制度设立、执行、监督检查等重要环节，还要贯穿到管理决策、教育理念及政策落实、教育体制改革等多个维度。加强行政合规风险防范、化解和应对，对于高校在新时代大背景下实现健康、稳定和可持续发展至关重要。^[10]

所谓法，当然是指由国家立法机关制定的法律及其法律解释；所谓章，则是由高校自主订立的规章制度，如高校所制定的如何管理合同收集、按照何种程序审核合同、合同主体如何授权，以及最后如何管理合同归档等的办法。^[11] “依法而行，遵章办事”，有助于提高合同管理效率，减少潜在的人为错误；有助于保证合同签订的知情性、有效性以及预防潜在风险，及时发现并制止有损学校声誉的行为。因此，以合同管理为着力点之一的高校法治工作，应将法治理念有效穿插落实到高校治理的多处细节中，用制度理性确保知识理性有序有效运行。

第二，要加强科研合同的功能性规制的制度建设。科研合同是高校合同管理特殊性的重要表现形式，是“双一流”建设语境下体现高校对科研经费治理创新以及健全科技管理体制的重要客体。近年来，随着“放管服”政策的深入，科研合同也成了成为我国科研经费管理与资助模式从计划制转为去行政制的主要载体。与传统的民事合同或者行政合同相比，科研合同既具有公法性质，又具有私法性质。我国学界对科研合同的属性现存一定的争议，由于科研资助方通常具有明显的行政主体色彩，以及科研项目往往具有其公共利益性，早年行政法学者^[12]倾向于将科研合同归类于行政合同。但也有学者^[13]认为科研项目应区别于公务项目，资助方与受助方是平等的民事主体，应当将科研合同纳入民事合同范畴，有利于减少公权力对科学研究的干预。

本文认为，恰如前文中所提到的高校合同的特殊性，将科研合同进行简单的“行政—民事”二分讨论是不合适的。科研项目的立项与实施、结项与验收过程都相对复杂，科学研究本身也是极具创造性的工作；科研合同性质上的认定，也应秉持开阔的思路，不应囿于公私法对抗的教条思维。应结合高校合同管理实践，对科研合同进行新的定位，使其发挥更好的规制作用，从而全方位平衡学校和学科建设团队的利益，有效分担科研项目收益的风险，更好地激发科研人员的积极主动性。相应地，高校合同管理部门可构建科研合同分类管理机制，参照《科技技术进步法》，根据资助方和受助方双方的风险承担比例，可将科研合同划分为购买科研服务类、科研成本补偿类、科研风险投资类三种类型，从而从不同的侧重点进行分类管理，从功能性规制的角度，回应“双一流”建设对科研经费治理的创新性要求。

二   基于数据监控全过程管理的效能提升

一是要立足管理全流程构建高校合同管理制度。制度为管理人员提供指导，为管理工作提供参照模式以及程序保障。制度化安排、规范化部署对推进民主监督与自我革新具有强有力的保障作用^[14]。高校合同管理需要建立健全与管理实际需要相适应的全流程的制度。在必然遵守《民法典》《中华人民共和国招投标法》^[15]等法律法规的前提下，按照高校实际对合同的立项、起草、审核、授权、签订、归口、执行、监督等环节进行严格的制度设计与要求。首先，制度应明确合理的管理流程，明晰各环节所对应部门的工作职能。合同发起单位或承办单位、职能归口部门、法务部门、合同监管部门、财务部门、审计部门需要明确其权力边界，以便于各司其职， 同时相互制衡^[16]。规范的制度中对管理各环节细节考虑得越充分，也就越能提高合同管理的执行速率，确保管理工作顺利运行。其次，高校应当建立与制度相适应的合同管理机构，为制度的有效落实和推行提供保障。高校合同管理机构一般应包含四级：合同领导机构、合同管理日常工作机构、业务归口部门、合同承办单位。合同管理各机构或组成单位依据制度规定的职责权限，分级分类负责审议、协调、监督、执行等职责。在规范化运行过程中，还不可避免会嵌入采购、国资、审计、法务、财务等涉及合同管理的上下游环节，均可在工作流程中进行具体设计，至于是否纳入管理层级，则根据各高校实际进行设置。

二是要运用大数据思维建立合同管理信息系统。合同管理信息系统是实现合同规范化管理的必需手段，是检验合同管理流程设置是否合理的有效途径。需要注意的是，合同管理系统应与合同管理制度保持一致。也就是说，合同管理制度是合同系统的基础和前提，合同系统是合同管理制度实现信息化的手段。合同管理一旦实现了信息化，将全程记录每一份合同的全部信息，如金额、时间节点、审批部门、执行程度等，既能实时预警合同风险，还能生成各种可视化的数据分析图表，便于学校管理决策。

三是要建立数据内控监督考核评价机制。高校内部的权力结构始终存在行政权力与学术权力的碰撞与博弈^[17]。高效、公平、公正的监督机制既可以有效减少监督人员的主观性和随意性，又可以保证监督质量^[18]。合同管理监督考核评价是实现高质量监督管理闭环的必然逻辑，也是防控风险、处理问题的重要举措。考核评价本身就是检验管理工作有效性的内在要求。监督既包含纪检审计监督的含义，也包含合同管理全流程内控的要求。在立项或草拟合同前，合同发起人就需进行需求论证和可行性分析调查工作。在合同履行的过程中跟进财务管控，按合同内容以及合同实施流程合理规划预算，定期提交预算执行报告。合同履行完毕，需要监督财务是否履行到位，归档是否完成等。

四.   结论

合同在“双一流”高校的业务中常常处于“幕后”，对高校的管理和服务起着保障支撑作用，也是高校联结外部经济往来的桥梁和纽带。因其相对的“隐蔽性”，故而容易被忽视与潜藏风险；因其“联结性”，不可避免会带来民事与行政的法律后果，对高校自身的权益、相对人的权益等都会带来巨大而显著的影响。因此，“双一流”建设中，不应忽视对合同管理的理论、制度、机制、队伍等的建设，见微知著，没有与“双一流”理念与目标匹配的高校合同管理，就不会有“双一流”高校建设的切实有效。

在“双一流”高校的建设中，需要把高校合同管理放在更加宏阔的场景和视域里统一谋划，应具有全域全流程的构建，而不仅仅是管理的一个环节进行考量。要从防范重大风险的高度进行统筹和预防，洞察排查潜在的风险，同步重视和提高管理层、执行层、业务层的风险意识和专业水平，以形成有效的管理合力。