党的十九届三中全会指出“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”^[1]，党的二十届三中全会再次强调“进一步推动和谋划全面深化改革”^[2]。行政执法是行政执法机关履行政府职能的重要方式，综合行政执法改革是我国深化行政管理体制改革、推动行政执法体制机制创新的重要内容。党的二十大报告^[3]明确指出：“扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。”行政执法的质量直接关系到国家法治政府建设进程。为全面提升行政执法的质量与效能，国务院发布了《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，并提出了“到2025年底，行政执法质量和效能显著提高”^[4]的目标。综合行政执法改革既是法治政府建设的重要内容,也为加快推进国家治理体系和治理能力现代化提供了重要保障。

综合行政执法不仅是对职责的综合和集中，也包含对机构、人员等多方面的整合^[5]。近年来，随着综合行政执法的深入推进，“武穴模式”“嘉兴模式”“成都模式”等各种先进经验层出不穷^[6]，越来越多的学者将关注点投入到行政执法改革的“综合化”上。但是，对如何“激活”在开发区这一特殊场域和情境下进行综合行政执法改革的研究尚少，开发区综合行政执法改革是行政管理体制改革的重要组成部分。通过立足先进经验，破解我国开发区综合行政执法改革存在的“碎片化”困境，从具体实践中得到理论回应，有效回答综合行政执法改革的张力所在，对于‌推动全面依法治国、深化基层治理创新具有重要意义。

一.   文献溯源与理论框架

一   文献追溯

综合行政执法是在执法权集中的领域以全新的行政执法体系和执法队伍进行的统一执法，不仅有利于全面推进依法行政，也有利于法治政府建设。近年来，学术界从不同视角对综合行政执法改革这一议题展开了研究。一方面，有关行政执法的实践形态研究。通过对城市管理执法和综合行政执法的区别分析^[7]，执法体制改革的形态主要分为分散执法、联合执法、综合执法和超级综合执法^[8]。分散执法是“以条为主，以块为辅”的体制^[9]，联合执法是分享权力、强调集体行动的多部门合作体制^[10]，综合执法是重组执法权、权力适度下放的体制，超级综合执法是“属地管辖，以块为主”的体制。其中，超级综合执法打破了原有的纵横治理结构，并具有较高的管辖成本，并不完全适用于开发区执法改革，而综合行政执法改革与开发区执法改革则具有较高的适配性。另一方面，有关综合行政执法的改革困境与对策研究。综合行政执法较难脱离“事后监管”的延迟治理，在源头防范和长效治理上存在不足^[11]。另外，综合行政执法改革还存在执法权力“横向悬浮”^[12]、执法主体“人少质弱”^[13]、执法机制“梗阻不畅”^[14]、执法部门“单局作战”^[15]等问题，究其原因，主要是改革缺乏“整体性”，导致出现“头疼医头脚疼医脚”的错位。因此，运用整体性治理理论，推行“一体化”^[16]变革，构建“上下联动、左右畅通、内外互补”^[17]的行政执法体制，对开发区综合行政执法改革殊为重要。

综上，学界从多角度揭示了当前综合行政执法改革在执法权力、执法体制等方面的困境，但大多研究是对结构层面的静态研究，对于功能层面的动态研究尚显不足，且缺乏对典型个案的深度质性分析。基于此，本研究的边际贡献在于：第一，研究区域选取更具有研究价值的开发区。对开发区的综合行政执法改革何以整体推进，学界与实务部门目前尚在广泛探索中，本研究聚焦当前综合行政执法改革的碎片化困境，探讨开发区综合行政执法改革如何实现治理情境和治理要素的协同优化。第二，研究内容聚焦综合行政执法改革的五维分析框架。本研究基于整体性治理理论，从“主体—技术—结构—过程—空间”5个维度，结合典型个案探讨何以纵深推进综合行政执法改革进程。

二   理论框架

随着信息化时代的来临，崇尚市场化、分权化、解制化的新公共管理理论在现实中面临挑战，为重新聚合政府结构和职能，整体性治理理论应运而生。整体性治理的概念最早由英国学者佩里·希克斯在《整体政府》^[18]中提出，与新公共管理运动注重效率优先的策略不同，整体性治理改进了“管理主义”的价值倾向，更强调整合、协作，“整体性治理针对的是碎片化治理带来的一系列问题，整体主义的对立面是碎片化而不是专业化”^[19]37。开发区的综合行政执法改革与整体性治理理论相契合，原因在于：第一，整体性治理将“协调”作为切入点。解决“碎片化”问题需要运用涂尔干的“有机团结”理论，强调组织机构之间运作的联动性，保障组织内部和外部对话的有效性。综合行政执法改革正是需要协调不同部门、不同层级之间的对话和流程，通过揉合“碎片化”裂隙来实现整体推进。第二，整体性治理将“整合”作为落脚点。整体性治理视域下的“整合”是指通过确立并合并重叠的组织结构来实现更加高效、专业的工作，这与综合行政执法改革理念不谋而合。

整体性治理理论以公众需求为导向，借助信息技术手段，通过协调、整合机制，重组组织结构，优化组织功能^[20]。总的来说，它着力强调在“主体—技术—结构—过程—空间”5个维度上为公民提供无缝隙的公共服务。一是主体维度。整体性治理理论强调公共服务供给主体以民主价值和公共利益为核心，促使公共服务主体紧密合作，主要涉及主体理念和主体能力两部分。二是技术维度。整体性治理理论注重融合信息技术手段^[21]，以自动化和数字化为技术背景，提高政府的运作效率。三是结构维度。整体性治理旨在通过权责结构的调整实现整合^[22]，既包含清晰的权责边界，又包含权力的合理调整。四是过程维度。整体性治理强调运用协调与整合的手段来提升公共服务的供给效率，主要体现在供给方式和服务监管两个方面。五是空间维度。整体性治理理论注重空间维度的协调，强调既要克服组织空间下部门间“孤岛困境”，也要解决社会空间下主体单一问题。

在全国各地如火如荼的综合行政执法改革探索中，“大综合一体化”“一支队伍管执法”“执法网格”等先进经验，在“主体—技术—结构—过程—空间”5个方面均有不同程度的体现。基于此，从具体实践中得到理论回应，本文认为综合行政执法改革可以从这5个维度展开分析。第一，“主体”是行为依托，通过约束执法主体的理念和行为，检验改革的正当性。第二，“技术”是重要支撑，技术的不断创新可以减少人力、物力和财力等资源浪费，提升效率，从而呈现改革的成效。第三，“结构”是权力基础，精细化、清晰化的权责关系能够快速适应社会环境和组织需求的变化，从而增强改革的合理性。第四，“过程”是基本保障，通过执法的有效实施检验改革发展成果，确保改革质量。第五，“空间”是协作基石，改革需要精准发力，还需要持续协同，空间维度的合作与协调是检验改革韧性的重要手段。本文基于整体性治理理论建立了综合行政执法改革分析框架，具体详见图1。

图  1  整体性治理视域下综合行政执法改革理论框架图

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二.   困境检视：开发区综合行政执法的“碎片化”表征

行政执法改革长期以来都是学界研究的热点问题，这不仅与执法的综合性与复杂性有关，更因为执法对象和执法事务随经济社会发展而不断变化^[23]。随着城市化进程的加快和社会问题的复杂化，当前我国各地开发区综合行政执法改革在取得一定成效的同时,也面临着“碎片化”瓶颈。

一   主体困局：“理念偏移”与“能力赤字”

执法主体的治理意识薄弱，存在“理念偏移”。“整体性政府模式发挥作用的关键在于文化和价值上，结构调整并不能充分地实现整体性政府倡议的初衷和目标。”^[24]当前各地开发区有关综合行政执法的制度设计仍蕴含较为浓厚的“管理”色彩。从“管理”到“治理”，虽一字之差，但其内涵却截然不同。“管理”以法律为支撑，手段强硬， “刚”性突出，容易导致行政执法过程中的教条主义现象。“治理”虽同样以法律为支撑，但更注重过程，强调柔性手段，突出“韧”性，体现以人民为中心的发展理念。当前，许多开发区在综合行政执法工作中效率不佳，服务意识薄弱，过于依靠突击性工作来取得立竿见影的执法效果，执法过后“反弹现象”较为严重。

同时，执法主体的综合素质欠缺，存在“能力赤字”。当前，许多执法人员实际的专业素养与岗位需求的专业素养间存在壁垒，这直接导致执法效果与“预设轨道”脱节。一方面，缺乏全科执法人员。以往行政执法人员和辅助人员仅需了解该部门相关的执法业务知识，与本部门无关的专业知识无学习的必要。但现在许多开发区由于部门整合，综合行政执法人员需要同时掌握城市管理、农林水利、环境保护等多方面的专业知识，于是容易出现行政执法人员综合素质与行业要求不匹配的问题，出现“小马拉大车”的现象。另一方面，法治人才储备不足。行政执法事实上也是一种变相的普法，许多开发区的综合行政执法人员和辅助人员不具备法学或法律的专业背景，对法律法规、规章制度不熟悉，不能高效、精准地执行政策文件，在一定程度上掣肘了行政执法工作的有效展开。

二   技术壁垒：“数据洼地”与“平台陷阱”

数据输入与输出不匹配导致出现“数据洼地”。一方面，在输入角度，治理要素数据化程度不足。开发区综合行政执法虽有数字化相关的配套措施，但不合理的数据输入方式不仅在无形中增加了执法人员的“软任务”量，录入信息存在无效整合与不可溯源等问题，也使得治理要素数据化程度难以适应实际具体化、多样化的治理需求。另一方面，在输出角度，数据处理程度较弱。开发区综合行政执法工作可录入、可读取、可流动的数字化数据汇聚后，无效数据繁多，如果缺乏数据处理系统的加持，就会出现数据“清洗”不及时等问题，导致数据难以转化为有效的治理资源。

数字化执法平台建设欠佳导致呈现“平台陷阱”。比如，各地执法辅助平台建成之后在市容管理、环卫作业、园林绿化等方面均取得一定成效，但在平台实际运行过程中却掉入了平台功能板块复杂、联动性不强的“平台陷阱”。一方面，平台功能板块复杂。许多地方的开发区综合行政执法数字化平台面临功能板块设置不清晰、不合理的问题，平台复杂的功能并没有被抽象排版为简洁易用的设计，不仅违背了“管用、实用、好用、透明”的工作目标，还造成了治理资源的“低度共享”和“无序损耗”。另一方面，平台联动性不强。平台联动是指不同平台之间进行协同合作，当前，许多地方开发区综合行政执法多端数字平台“野蛮生长”，独立割据，资源较难共享，存在“封闭脱节”“聚而不通”的现实问题。

三   结构藩篱：“权责冗杂”与“权责不匹”

职责界定尚不清晰，“权责冗杂”现象普遍存在。职能和职权的划转是综合行政执法改革中的重要工作。现阶段，开发区综合行政执法权限有待进一步厘清，业务主管部门通常对执法事项“一划了之”，而后续的监督检查工作与该地的“日常监管”无法合并，导致“日常监管”与“批后监管”缺乏明确界定，出现部门间“相互推诿”“脱节缺位”的问题。此外，责任和权限的空白引发执法空白，容易造成部门间的非良性竞争，出现管理部门在案件移交过程中取证不充分和补证困难等问题，影响基层行政执法的常态化工作。

执法事项下放不合理，“权责不匹”问题亟待解决。长期以来，许多开发区综合行政执法存在基层执法“责权错位”窘境，这不仅加重基层执法人员的工作负担，也严重影响执法工作质量。一方面，下放的执法权精准度不足。下放的权力应该是基层政府迫切需要的，而现实是基层政府对自身需要的事项清单往往不能清晰认知；因此，下放的执法权对实际问题的解决并没有实质性作用。另一方面，下放的执法权具有高风险性。放权要考虑到基层政府能否接得住、接得好，一些地方将难度大、风险大、责任重的执法事项权下放基层，这看似是对权力的适度下放，实则是对行政问责的一种规避。

四   过程瓶颈：“执法失范”与“监管不力”

执法过程不规范，存在执法方式“失范”。执法方式具有工具属性，不当的执法方式会直接导致执法主体与执法相对人之间的矛盾。一方面，“选择性执法”。所谓“选择性执法”是指执法者在个人主观意愿上带有恶意地处罚特定的违法者，对其他违法者不予处罚的偏见性执法。当前许多开发区综合行政执法存在执法空间的“躲避性”，导致“选择性执法”容易普遍存在。例如，在交通管制领域上，对于“从众效应”产生的违反交通规则乱象，大多数执法人员不会处罚所有违法者，极易产生“破窗效应”。另一方面，“一刀切执法”。所谓“一刀切执法”是执法人员不顾执行对象、政策环境等具有差异化特征，进行简单、粗暴的执法，以致执法结果偏离政策目标。例如，在某些行业或领域发生严重的生产安全事故后，开发区相关部门直接下达行政命令，关停与之相关的所有企业，这看似“一视同仁”，其实是加大了“药量”，严重影响守法企业的经营，执法方式有失公正性。

执法过程不透明，存在执法监管“不力”。监管行为是“管理职能”与“执法职能”的有机整合，主要体现在“罚”和“管”两个方面，许多地方开发区综合行政执法在改革前期缺乏对违法行为实质性的监管，在行政执法的具体实施过程中采用“以罚代管”的传统监管模式，这种监管模式极易滋生形式主义作风。“以罚代管”是执法者在特定环境和约束性条件下使用更加经济性方法完成执法任务的一种途径。这种行为看似对“上位政策”进行了充分的实施，实际上是典型的“意思行政行为”^[25]207，即执法者依法做出对违法者权利义务进行处分的意思表示后，该行政行为就宣告成立，期待违法者的主动履行^[26]，不再对其下一次的违法行为进行预警和避免，导致产生行政罚款作为与责令改正不作为之间的“榫卯”。

五   空间异质：“单打独斗”与“治理贫困”

部门联动性不足产生行政空间“单打独斗”。随着综合行政执法事项的日益复杂化、精细化，愈加要求部门之间的协同治理，许多开发区综合行政执法虽已初步取得协同治理成效，但在协同深度和效率方面仍存在短板。一方面，“1+1≈1+1”，部门间协同深度不够。部门之间的协同“徒有其表”，独立性较强，联动机制尚未充分理顺，部门合力较难形成，致使部分人力资源闲置。另一方面，“1+1<2”，部门间协同效率低下。“一个部门干，剩下部门看”的现象普遍存在，例如，在行政执法与刑事司法两个部门间，行政违法案件的证据收集相对于刑事司法而言相对容易，因此极易出现行政执法部门对案件的歇工与拖延，导致行政执法与刑事司法衔接不畅，“有案不移、有案难移”顽疾难以化解。

自主性力量缺乏产生社会空间“治理贫困”。自上而下的压力型体制容易导致政府无视社会资本力量，形成“治理贫困”^[27]现象。在综合行政执法工作中，基层政府集中全力完成上级下派的指标任务已经变成常态，没有充足的时间和精力扎根社会，了解多样化、复杂化的民意诉求，这就导致政府和社会产生了“距离”。近年来，许多开发区开始探索社会自主性力量加入综合行政执法主体的方式，逐步构建“多元共治”模式。“多元共治”也并不意味着政府的退出，而是政府主导、多元主体协同的“强政府、大社会”的治理模式。社会自主性力量的加入可以有效实现综合行政执法行为“共建”、责任“共担”和手段“共管”，推进综合行政执法的纵深改革。

三.   案例选取与样本价值

一   案例选取

2022年1月，浙江省成为全国唯一“大综合一体化”行政执法改革的国家试点地区，全省改革层层深入，不断迭代升级，使综合行政执法改革始终走在全国前列，为其他地区提供可靠的实践经验。浙江省X开发区积极探索“大综合一体化”行政执法改革模式，其系统性和重构性的改革样式，为开发区综合行政执法改革工作提供了典型样例。

浙江省X开发区成立于1992年6月，次年被批准为省级经济技术开发区，2010年又被批准升格为国家级经济技术开发区。该开发区位于X市核心区块，2013年与周边开发区成建制整合，实行“一块牌子、统一对外，一套班子、统筹管理”，整合后的X开发区管辖范围内的城市规划区面积80平方公里，下辖“一乡三镇四街道”，共有48个社区、195个行政村，集聚人口约45万人，是X市重要的政治、经济、文化、商贸中心。交错复杂的地理和人文环境给当地行政执法带来了不小的困难，当地综合行政执法改革面临人多、人杂、人难管的三大问题，执法主体间能力掣肘，治理结构冗杂，进一步加重了治理场域与治理情景复杂化的问题，使综合行政执法改革迫在眉睫。为有效解决认知“固化”、技术“老化”、结构“分化”和人员“粗化”等问题，X开发区积极重塑治理结构和治理理念，并依托信息技术重整治理手段，为全国范围的开发区综合行政执法改革工作提供了表率作用。

二   样本价值

为充分展示开发区综合行政执法改革过程中的普遍困境，理清综合行政执法工作的内在逻辑，本文采取单案例研究法，刻画具有理论价值的分析框架。案例研究，尤其是个案研究能够提供一种全新的概念洞见^[28]。通过分析开发区综合行政执法普遍存在的“碎片化”困境，展开对该案例地区创新性优化路径的质性描述，以期实现案例实践价值最大化。在支撑材料的获取上，主要依靠实地走访调研的一手资料和政府官方网站信息、新闻报道等二手材料文本。

案例研究贵在所选择的案例具备典型性，可以充分体现某一类别现象或者事件共性的性质、特征^[29]。基于此，本文以浙江省X开发区为研究区域，主要基于以下三点考量。一是案例区域具有代表性。2022年浙江省成为全国唯一“大综合一体化”行政执法改革的国家试点地区，截至目前，该地区多个改革目标提前完成，改革效果明显，X开发区与浙江省大综合一体化改革同频共振、同向而行，基层整体性智治系统建设与综合行政执法改革效果显著。二是改革探索具有领先性。2015年开始全面推进综合行政执法，2017年积极探索重要领域的综合行政执法，综合行政执法局由此开始在部分地区试点成立。X开发区综合行政执法分局在2017年初成立，比其它开发区综合行政执法局的建立时间较早，经验材料相对丰富。三是改革实践具有普适性。X开发区综合行政执法分局在应急管理、生态环境、市场监管等多个部门进行了整体改革，破除先前冗杂的执法流程，明确各部门的执法职责与执法权力，简化部门结构和人员数量，同时积极探索执法手段智慧化应用，打造“全区域、全过程、全覆盖”的智慧平台，这一系列的改革经验无不为其它地区提供了示范作用，贵州省贵阳、湖北省葛店等多地开发区都对其先进经验进行了积极学习。

四.   案例分析：X开发区综合行政执法改革的整体性治理经验

“整体性治理所反对的非专业化，其敌人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化，包括非预期性结果的无心碎片化与行政人员私心、自立行动刻意造成的有意碎片化” ^[18]。浙江X开发区在政策文本上通过剖析综合行政执法改革面临的掣肘因素，锚定“碎片化”困境，遵循“主体—技术—结构—过程—空间”五维框架，找寻症结，以期实现综合行政执法改革的整体性推进，具体情况详见图2。

图  2  X开发区综合行政执法改革整体性治理经验分析图

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一   主体契合：“理念演替”与“能力支撑”

以“柔性执法”为导向，通过调整主体的价值观念实现执法理念与改革目标的契合。执法理念是精神之“钙”，执法理念偏移会影响改革的方向与进程，使改革效果大打折扣。“柔性执法”的价值观念可以有效突破执法理念困局，克服改革“疲惫症”，使综合行政执法由“管理”向“治理”转变。X开发区提出综合行政执法要以公共利益为中心，通过部门间的协调和统筹，回归履行相应行政执法责任的现代民主行政。公共利益至上的“柔性执法”理念与综合行政执法改革的目标贴合，“柔性执法”在兼具法理和人情的前提下，改变传统“命令—服从”的管理方式，用“治理”代替“管理”，用更具温度的执法方式教育失范者，进而取得更为社会所接受的治理效果。X开发区综合行政执法分局按照浙江省营商环境优化提升“一号改革工程”的要求，扩大“首违不罚”范围，梳理并制定轻微违法不罚等事项清单，落实“教育为主、重在纠违、苗头预警、轻微告诫”的行政处罚基本原则，推行“轻微违法告知承诺制”，对初次发生且情节轻微能够及时进行补救和改正的违法行为，仅予以警告，不进行行政处罚。

以“人岗匹配”为导向，通过提升执法主体综合素质实现执法能力与岗位要求契合。执法主体的能力在很大程度上决定了执法服务的供给方式，执法服务的供给方式又能够直接影响服务供给客体的满意程度。因此，综合行政执法队伍的能力建设对于综合行政执法改革具有关键性作用。第一，提升执法队伍的综合能力。X开发区通过统筹执法力量，强化内部人员潜力挖掘与创新培养，建立综合执法人员库，采取专家授课、专题培训、案例评析、跟班学习和“师徒帮带”等方式对行政执法人员开展多领域专业知识的培训，系统提升各业务领域的专业知识储备，以期熟练应对行政执法过程中的各种突发事件。第二，提升执法队伍的专业能力。X开发区通过系统性的法律知识库构建，鼓励和支持行政执法人员参加国家统一法律职业资格考试，打通法治人才储备不足的“堵点”，同时建立“律师驻队”工作机制，聘请专兼职律师或法学专家辅助工作，提高综合行政执法工作质量。第三，“多层次、宽覆盖”引进人才。X开发区通过积极引进跨专业人才，严格筛选人才，规避结构性缺员，确保执法人员知识结构、专业素养与岗位职责实现精准匹配，为综合执法改革提供智力支撑。

二   技术耦合：“数据整合”与“平台思维”

善用“数据整合”强化数据输入与输出相耦合。“数据是重要的生产要素，也是数字时代的关键治理资源。”^[30] 综合行政执法工作本身就涉及数据流动，为保障数据要素的顺畅流动，X开发区非常重视数据在输入和输出两方面的优化。一方面，推进治理要素的数据化，实现数据可视化输入的全程畅通。X开发区通过构建“数字大脑”，依托数字中枢系统进行标准化归集，既方便基层执法人员上传日常工作数据，也使执法事实能够得到可视化、清晰化的记录、存储与传递，有利于政府后期通过深度配置各种资源，达到技术优势转化为治理效能的目的。另一方面，提高数据的处理能力，保证可视化数据的有效输出。X开发区通过数据中枢系统打造“数字归集池”，实时“统合”与“清洗”数字孤岛信息，通过“智慧城管”等平台实现全要素动态监测，破解综合行政执法数据“多、乱、杂”的现实问题，为提升综合行政执法能力打下坚实基础。

善用“平台思维”加强数字化执法平台建设。“平台思维”强调以功能集成构建整体性、高效能的数字化治理体系^[31]，多平台协同联动的“数字孪生”治理结构能够有效塑造综合行政执法整体性治理体系。一方面，功能集成化。X开发区将数字技术本身的“调整快”优势应用到“平台块”，构建包含“政务公开”“办事服务”“互动交流”等多个板块的政府门户网站，根据治理的实际需求合理分布板块位置，并积开发适老化界面，充分满足不同群体的差异化需求，构建全龄友好型服务平台。另一方面，多平台协同联动。为破解基层治理面临的数据“烟囱”和信息“壁垒”，加大综合行政执法“智慧化”力度，X开发区扬弃“技治主义”，以“互联网+大数据技术”为基础，构建“政府行政人员—基层执法人员—社会群众”跨层级、跨主体的智慧化协同网络。具体而言，即为方便执法人员办案，执法APP通过“商户诚信指数”“流动摊贩热力图”等数字化工具自动采集信息，实现市容问题的智慧化解。另外，X开发区在原有“社区网络工作站、公园广场联络站、重点商圈服务站”三种“网格化”工作模式的基础上，通过延伸执法触角，推广“平安小区法治建设应用”，升级“执法进网格”模式，使综合行政执法能够深度融入基层社会治理。

三   结构粘合：“权责清晰”与“放权赋能”

通过构建权责清单制度实现“权责清晰”。综合行政执法由多部门融合而成，这就决定综合行政执法同时具备计划、决策、组织、协调、执行和监管等各种职能^[32]，而多种职能的交杂难免就会产生职责的推诿。为避免此类问题，X开发区通过编制村级“小微权力”清单，运用31张工作流程图清楚介绍有关村级重大决策、集体资产和资源管理等11大类工作职责，明确各执法主体的权责范围，为权力结构规范提供刚性约束。

通过权力适度下放基层实现“放权赋能”。“权责一致”要求行政权不能随意放弃和转移，为更好地解决基层综合行政执法的困境，X开发区按照实际情况对专业性不强的行政处罚权“依法下放，宜放尽放”，并确保行政执法权“放得下、接得住、管得好、有监督”，以此来解决执法过程中“收放不一致”导致的“看得到管不到”窘境。X开发区将综合行政执法改革触角延伸至乡镇（街道），通过构建乡镇（街道）“一支队伍管执法”模式，促进业务部门和乡镇（街道）进行交接执法事项的签约，采取精准灵活赋权的方式下放权力。这种“一个执法时空只由一支执法队伍完成并负责到底”的方式，有助于综合行政执法高效推进、集约运作，促进了“一步到位”治理形态的实现^[33]。

四   过程弥合：“规范执法”与“有力监管”

一方面，规范执法方式。作为综合行政执法工作的“最后一公里”，规范的执法方式能够有效提升综合行政执法的满意度。第一，推行“教科书式执法”。“选择性执法”不仅与执法文件的硬性约束有关，又与民间约定俗成的习惯与规则的非正式约束有关，因此“选择性执法”在于“限制”而非“杜绝”，而“限制”途径又在于“引导”而非“压制”。X开发区通过推行“教科书式执法”，科学制定、细化自由裁量标准，运用全方位的案例指导等多种方式矫正一线执法人员的“执法任性”。对于新出现的难以裁定的违法事实，通过执法平台上报分析并做成新案例，重新下发供执法人员参照执行，不断强化执法规范性。第二，注重“差异化执法”。X开发区通过推行“综合查一次”联合执法检查工作，对企业进行一次性、专业性的“全身检查”，实现“进一次门，办多件事”，这样既保证了严格、规范、公正执法，又能因地制宜、因时制宜、因事制宜。X开发区通过“综合查一次”发现执法过程中的差异情况，对违法者“利剑高悬”，对守法者“无事不扰”，有效避免了一刀切执法中出现的“小问题”变为“大事故”。

另一方面，加强执法监管。第一，在体制机制上做“加法”。只有优先理顺体制机制，完善事前监管细则，贯通事中、事后监管，行政执法工作才能有事半功倍的效果^[34]。X开发区通过统筹各类监管资源，强化监管体制机制建设，以行政复议、执法投诉为抓手，强化事后监督，建立起贯通行政执法的前端、中端和后端在内的立体化监管体系，纵深推进执法的综合监管工作。第二，在具体实践上做“减法”。X开发区通过精简检查事项，以检查考核中名目繁多、重留痕轻实绩、频率过高等突出问题为切入点，精简项目、优化流程、压实时间。第三，在技术手段上做“乘法”。“制度”有效加上“技术”有为可以迸发出更多的红利。X开发区通过积极运用AI技术实时监控违法行为，启用“自治”小程序，自动进行短信提醒，有效提升了监管的及时性。

五   空间融合：“联合作战”与“嵌融共生”

通过行政部门“联合作战”形成“联动式赋能”。“政府无法再独立运作下去了，协调合作是这个游戏的名词”^[35]63。综合行政执法工作需要推倒部门间林立的壁垒，构建条块联动、协同一体的执法体系。X开发区在实现职能互补的基础上，通过资源共享，畅通综合行政执法的“条线”结构，建立起日常检测、定期核查、随时通报整改等常态化机制，确保部门、层级之间的协调，推动“部门专业化执法+综合行政执法+部门间联合执法”的全闭环综合行政执法体系建设，构建部门与乡镇（街道）一体、“行刑衔接”的立体化、全链条综合行政执法格局，实现“1+1>2”的协同效用。

通过社会力量“嵌融共生”实现“共进式增能”。综合行政执法工作涵盖经济发展、社会治理、城市运营等多个方面，政府组织不可能事事“冲锋陷阵”，时时“独担大局”。为汲取社会自主性力量资源，X开发区建立了包含多元行动主体的“行动者网格结构”，网格上各节点的治理主体可随时联系对应网格长进行行政执法过程中的问题反馈，网格长对社会需求进行及时、高效回应，通过多元共治的网格体系来激活综合行政执法中的“小微”单元，推进多向增能的嵌融共生治理格局形成。

五.   结论与展望

通过对浙江X开发区综合行政执法改革的个案研究，有效回应了开发区综合行政执法改革过程中普遍存在的主体困局、技术壁垒、结构藩篱、过程瓶颈和空间异质等“碎片化”问题，这为其他地区的综合行政执法改革提供了有益参考和经验借鉴。综合行政执法改革应注重“柔性执法”和“人岗匹配”，打造功能集成、系统联动的执法平台，构建权责清单制度，推动执法权向基层的有效延伸与合理下放，处理好“选择性执法”和“差异化执法”，打破各部门“各自为战”的局面，促进多部门联动，汲取社会资本力量，打造“横向到边、纵向到底”的综合执法格局。

囿于作者的研究水平，在后续的综合行政执法改革实践探索和理论研究方面，还应关注对执法数字平台的风险规避，结合区块链技术，在法治层面探讨如何加大对大数据平台建设的监管力度，保障信息反馈机制的匿名性，规避数字技术与平台安全运作的风险点。