一.   问题的提出

国家核证自愿减排量（Chinese Certified Emission Reduction，CCER）交易市场是全国碳排放权交易市场的重要补充，对扩大碳市场参与主体、提高碳市场流动性及推动企业低碳转型具有重要意义，体现了我国作为负责任的大国实现碳中和目标的决心，也符合应对全球气候变化的国际减排政策。中国最初进入国际碳市场是通过开展清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）项目合作，但CDM项目规模小、交易成本高且绝大多数买家为碳交易中间商，因此往往以低端价格交易^[1]。随着京都议定书第一阶段结束以及欧盟对清洁发展机制项目的限制，我国的CDM项目发展受阻。在此背景下，2013年我国借鉴《京都议定书》中的碳抵消机制和清洁发展机制搭建了我国的CCER市场，并有一定数量的项目备案和减排量签发。CCER市场与碳排放权交易市场并行，但区别于碳排放权交易市场以碳配额为交易标的，CCER市场的交易标的是碳减排量。2017年我国暂停了CCER项目的备案申请，仅存量CCER可继续参与交易。2023年10月，生态环境部和市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（以下称《交易管理办法》），为全国温室气体自愿减排交易市场的有序运行提供了基础性保障。

蓝碳是海洋生态系统吸收和固定大气中二氧化碳所形成的碳通量和存量。从生物载体划分，蓝碳包括红树林、海草床、盐沼湿地等海岸带植物捕获的碳、养殖贝类和藻类等固定的渔业碳汇以及通过微型生物碳泵所形成的可溶性碳等^[2]。据统计，地球上超过55%的二氧化碳是由海洋生物捕获的^[3]11-69，蓝碳是调控生态系统碳平衡的重要环节。在CCER重启背景下将蓝碳纳入CCER交易市场，对减缓全球气候变暖、降低社会减排成本和丰富碳市场的交易品类具有重要意义。目前我国学界针对蓝碳交易机制虽然已经提出制度框架和宏观政策构想，但缺乏对蓝碳交易认证及运行机制具体程序和规则完善的研究。因此，需探寻蓝碳纳入CCER市场的法治路径，细化蓝碳交易认证及运行机制。

二.   蓝碳交易认证及运行的现状和基础

蓝碳法律属性是蓝碳交易在法律规制下运行的基础，其性质决定了蓝碳现货产品及其金融衍生品能够参与的法律关系。只有实现可衡量、标准化和规模化，对蓝碳的固碳量进行科学准确的核算，蓝碳才可能进入交易市场。碳交易的客体是经过认证由核证机构签发的CCER，企业购买CCER用于抵消超额碳排放。因此，未经认证的蓝碳无法在市场流转，仅具备改善大气质量的生态价值^[4]；经认证登记后方取得交易资格，成为可流转的财产标的^[5]。

一   实践现状

自2021年首笔蓝碳交易完成以来，全国各地陆续展开蓝碳项目交易的尝试（详见表1）。蓝碳项目交易的实践无论是从交易项目类型、交易价格，还是交易方式方面均体现出新发展表征。

表  1  典型蓝碳交易情况一览表

交易种类	交易时间	交易价格/（元·t−1）	交易方式	交易项目
红树林	2021年6月	66	签署协议	红树林造林项目
	2021年9月		区域平台交易	红树林生态修复项目
	2023年9月	485	拍卖	红树林保护项目
海洋渔业碳汇	2022年1月	8	区域平台交易	大型藻类、贝类碳汇项目
	2022年10月	10	区域平台交易	紫菜、海带和蛏子碳汇项目
	2022年5月	20	区域平台交易	双壳贝类碳汇项目
	2023年2月	106	拍卖	藻类碳汇项目
滨海盐沼碳汇	2023年9月		签署协议	滨海盐沼生态修复碳汇项目

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一是可交易的蓝碳项目类型增加。“广东湛江红树林造林项目”是我国开发的第一个蓝碳项目，该项目是我国首个获得核证碳标准（Verified Carbon Standard，VCS）和气候社区生物多样性标准双重认证的红树林碳汇项目^[6]。首笔经核证签发的二氧化碳减排量有5 880 t，于2021年6月通过签署碳减排量转让协议完成交易。2022年1月，福建省福州市连江县举行海洋渔业碳汇交易发布会，依托厦门产权交易中心完成15 000 t海水养殖渔业海洋碳汇项目的交易，是全国首宗海洋渔业碳汇交易，标志着我国在海洋渔业碳汇交易领域实现“零突破”^[7]。此后，蓝碳项目交易不断发展，交易种类逐渐增加。2023年10月，江苏盐城国家级珍禽自然保护区管理处与腾讯碳中和实验室签署了全国首单滨海盐沼生态系统碳汇产品认购协议，标志着全国首个盐沼蓝碳交易项目的完成^[8]。由此，蓝碳交易种类得到扩充，已涵盖红树林碳汇、渔业碳汇、盐沼生态系统碳汇。

二是交易价格呈增长趋势。从交易时间来看，2021年和2022年蓝碳价格基本在8 ~ 66元/ t浮动；2023年以来蓝碳价格涨幅明显，最高已达到485元/ t。从交易种类看，渔业碳汇交易价格最低。从交易方式看，以拍卖形式交易的蓝碳项目价格更高。

三是主要采取自主交易方式。目前，蓝碳尚无法进入CCER全国交易市场，各地采取自主搭建区域平台、协商签订协议或拍卖的方式进行蓝碳交易。上表中多个海洋碳汇项目即是通过厦门产权交易中心（夏门市碳和排污权交易中心）成交的^[9]。而全国首个盐沼蓝碳项目的交易则由双方协商签订协议实现。目前，我国蓝碳交易的试点地区包括浙江省杭州湾南岸（盐沼湿地）、河北省唐山市（海草床、海洋牧场）、山东省青岛市西海岸新区（贝壳鱼礁）、辽宁省盘锦市（盐沼湿地）等。^[10]

二   制度基础

1   认证的计量基础

蓝碳作为一种环境公共物品，实现计量需具备两个前提：第一，实现蓝碳生态产品的价值转化，通过行政许可等方式将蓝碳的生态价值转化为经济价值，即蓝碳生态产品之于交易主体的有用性^[11]。第二，蓝碳具有人工可调控性和可计量性，能够为人力所支配且得以计量其数量和价值。项目方法学包括核算方法、监测方法、项目审定与核查要求等，是计量蓝碳经济价值的依据。

我国现行方法学规范体系中与蓝碳计量相关的行业标准可以分为两类：一类是以自然资源部批准发布的《海洋碳汇核算方法》为核心的全国行业标准，另一类是以深圳市场监督管理局发布《海洋碳汇核算指南》为代表的地方试点开发的核算标准。其中，2022年发布的《海洋碳汇核算方法》规范了海洋碳汇定义和量化两个关键问题，填补了我国蓝碳项目方法学领域的空白。在海洋碳汇量化的方面，该办法明确规定了红树林、盐沼、海草床、浮游植物、大型藻类、贝类碳汇能力核算的行业标准。2023年10月，生态环境部发布首批4个项目方法学中涵盖红树林碳汇，出台了红树林碳汇核算的专门核算标准。除此之外，2023年9月，厦门大学编制的《滨海盐沼生态修复项目碳汇计量与监测方法》完成备案公开，盐沼碳汇的计量有了其详细标准。自2024年1月1日起开始实施的深圳市《海洋碳汇核算指南》，覆盖底栖植物等海洋碳汇类型，对补充《海洋碳汇核算方法》中蓝碳类型具有一定意义。

2   运行的规则基础

CCER重启后，将蓝碳纳入CCER市场是碳交易市场发展的必然趋势。近年来，蓝碳在政策层面上愈加受到关注。纵观我国蓝碳政策体系，呈现“自上而下”层级指导和“自下而上”探索实践双向发力的态势^[12]。

一是以国家规范性文件为法律支撑。2023年10月19日，生态环境部公布施行的《交易管理办法》是未来蓝碳进入CCER市场应当遵循的基础性制度。我国现行温室气体自愿减排交易制度体系相关的法律法规可以概括为两类：一类是以《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》《海洋碳汇核算方法》为主的项目认证及核算相关文件；另一类是以《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》为主的碳汇交易相关文件。在项目认证及核算方面，《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》规定了“林业碳汇及其他碳汇类型”的项目设计文件模板，可以为蓝碳项目文件的设计提供依据；《海洋碳汇核算方法》涵盖了典型蓝碳交易项目类型的碳汇能力评估方法，包括红树林、藻类、贝类、盐沼等。除此之外，CCER交易市场注册登记和交易结算的相关规则在政策文件中得到了具体的体现。

二是以地方性政策文件为实践试点。2021年，广东省人民政府发布的《广东省海洋经济发展“十四五”规划》提出规划探索培育蓝色碳汇产业，开展海洋碳汇的研究和相关标准制定。2022年，海南省人民政府发布《海南省碳达峰实施方案》提出要积极参与蓝碳标准制定，开展试点示范。2023年，浙江省发改委发布的《浙江省海洋碳汇能力提升指导意见》指出要探索构建海洋碳汇交易体系、培育发展海洋碳汇金融市场。由此表明，在国家有力的倡导和鼓励下，地方政府积极参与蓝碳标准和规则制定，努力推动将蓝碳纳入CCER市场交易体系。

三.   蓝碳交易认证及运行面临的挑战

通过对蓝碳交易相关实践和制度进行梳理，我国蓝碳市场交易的制度架构涵盖范围较广。从蓝碳生态产品的市场化流程可以看出，实现蓝碳交易必须完整经历项目认证过程、价格确定过程、交易方式选择过程和核查监管过程。因此，我国虽已在项目认证规范、方法学研究、市场化交易等方面做出有益尝试，但蓝碳产品在实际交易过程中仍然面临交易规则、定价机制、交易方式和核查监管方面的制度缺失和挑战。

一   蓝碳交易规则的功能缺失

蓝碳交易法律制度的构建应符合法律规范设计对功能和结构提出的要求，具备为蓝碳交易提供权威、有效法律支撑的功能。我国蓝碳交易相关立法起步较晚，存在立法层面的功能缺失问题。从宏观层面看，蓝碳交易呈现“中央立法缺失，地方立法分散”的特征。目前，与蓝碳相关的立法涉及环境保护法、资源法等多个领域，但在应对气候变化的作用方面更多体现为对蓝碳生态系统的保护层面，蓝碳交易则缺乏高位阶的专项法律或行政法规可供遵循。《交易管理办法》虽与蓝碳交易密切相关，但制度层级不够，缺乏权威性^[13]，难以统筹区域性碳交易政策，实现区域性碳市场的连接。如何立足于区域性差异实现区域间碳交易法律协同发展，避免分散立法是当前亟需解决的问题^[14]。

从微观层面看，蓝碳交易项目认证机制不完善。蓝碳项目认证是交易机制构建的基础性环节，也是基于碳信用各类衍生性金融服务的前提^[15]。然而，蓝碳项目认证过程中仍缺乏相关实施细则。一方面，蓝碳纳入CCER市场缺乏专门的审定与核证指南。CCER暂停前允许使用的碳汇项目类型仅包括林业碳汇，国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会为指导林业碳汇项目审定与核证发布了《林业碳汇项目审定和核证指南》，而蓝碳项目认证则无具体规范。另一方面，蓝碳种类多样，《海洋碳汇核算办法》规定的核算和监测的数据方法无法囊括全部的蓝碳种类，未规定的蓝碳种类缺少方法学依据，无法申请蓝碳项目。^[16]

二   蓝碳交易定价机制的失范

《京都议定书》通过促进排放权交易、联合执行、清洁发展机制等不同市场化工具的使用，引入了碳定价的雏形^[17]。国际上最受关注的碳定价工具有两种，即碳税和碳交易机制^[18]。我国形成了以配额碳市场为主、CCER市场为辅的碳交易体系。碳交易机制在国际社会、国家之间以及我国国内各层次维度内均呈现复杂化态势^[19]。各碳市场之间、碳定价工具之间相互影响，导致整个碳交易价格并未建立起协同的形成规则和定价体系，碳价差异大，整体低于国际水平。究其原因，碳定价的绝对成本影响起到核心作用。不同发展程度的国家或地区实施碳减排活动的成本存在差异，导致竞争性市场对碳定价机制发挥关键作用。

基于碳定价机制复杂化的特征，蓝碳纳入CCER市场交易的定价机制也面临着诸多挑战。一是碳价格调整机制不成熟。实践中，周期性需求变化、投机交易活动、碳排放非法转移（碳泄露）等易导致碳价格异常波动^[20]，而这时CCER市场常处于失灵状态。这既可能导致投机行为，也不利于交易主体识别交易市场风险。碳抵消机制是自愿碳市场的价格调整机制，在我国体现为重点排放企业采用CCER抵消碳排放配额清缴的比例不能超过5%。然而，碳抵消机制缺乏内部碳价格，我国碳价格调整机制单一，亟需强化碳价格调整机制。二是缺乏与全球碳市场的互联互通^[21]。VCS是国际碳市场中交易量最大、机制最完善的自愿减排项目机制，受到国际社会的广泛认可。因CCER定价机制及改革发展缓慢，CCER全球认可度较低，仅国际民航组织认可其作为国际民航碳抵消产品^[22]。我国自愿减排市场目前融入国际碳市场存在困难，缺少在气候变化国际谈判中对碳定价规则制定的话语权。

三   蓝碳交易方式发展的欠缺

多元的蓝碳交易方式是完善蓝碳市场的重要环节。目前，全球启动的碳交易市场均未纳入蓝碳项目，CCER全国市场可交易的碳汇类型仅包括林业碳汇项目，蓝碳生态产品的交易方式发展仍不成熟，难以实现规范化交易。一方面，我国蓝碳公开市场交易和场外交易方式尚不成熟。公开市场交易方式主要是通过CCER的温室气体自愿减排交易系统进行交易；场外交易是双方线下磋商后签订书面协议确定买卖关系的方式。由于我国蓝碳市场缺乏统一的公开市场交易平台，一部分蓝碳资源未及进入市场便被当作公共物品免费获取，其他则通过地方组织的区域性交易平台进行交易^[23]。区域平台的交易多通过拍卖、签订协议等方式开展，虽属于场外交易方式，但并不似VCS市场的场外交易通过平台交易系统划转资金和碳信用。由此不仅无法保障交易主体的利益安全性和碳信用的额外性，市场的交易规则、交易方式、监管机制等亦难以规范。另一方面，交易平台的缺位间接限制了蓝碳生态产品相关金融工具的推广。基金、债券、保险、期货、抵质押品^[24]等金融产品服务是对冲蓝碳产品多重风险的重要手段。我国碳金融产品发展处于探索和开发阶段，大多金融工具集中在少数沿海省份，开展范围较小且力度偏低，可复制性不强。

四   蓝碳市场核查监管的不足

一是蓝碳市场监管的不足。监管制度的明晰是维系蓝碳生态产品交易的重要保障，蓝碳交易过程中的监管制度主要涉及市场监管和环境监管两方面^[25]。在市场监管方面，由于目前我国蓝碳交易主要集中在地方，制度建设处于“自下而上”的制度供给阶段，尚未建立起统一的蓝碳制度体系，故而蓝碳交易中的监管主体、监管范围、监管方式、监管权责均缺乏相应的规范，存在规则不明确、责任不清晰的情形。在环境监管方面，蓝碳项目开发中对项目环境影响的事前、事中、事后监管机制尚不明确，致使项目开发者易注重经济利益而忽略生态价值、注重地区生态改善而忽略整体生态效益，不利于蓝碳助力应对气候变化目标的实现。

二是第三方核查的不足。第三方核查工作的准确性和公正性关乎蓝碳产品的质量以及蓝碳生态价值的实现，故而需要对第三方审定与核查机构的资质进行严格把关。根据《交易管理办法》第三十条 ¹和第三十一条 ²的规定，审定与核查机构的管理纳入“认证机构”管理体系，并鼓励其获得认可。这虽然肯定了中国合格评定国家认可委员会（CNAS）建立的审定与核查机构认可制度，但在实践中，获得CNAS认可的核查机构只有9家，地方政府往往通过招标的方式选择核查机构^[26]。由于各省管理要求和相关标准存在差异，核查机构人员所掌握的专业技能参差不一，导致不同地区认定的蓝碳产品存在等量不同质的问题。

四.   蓝碳交易认证及运行机制的优化策略

一   蓝碳交易规则的功能完善

有关蓝碳交易的法律规范涵盖范围较广，而蓝碳类型的多样性和省际差异决定了其功能实现的复杂化。因此，蓝碳交易法律体系的构建应坚持“自上而下的中央立法”与“自下而上的地方立法”相结合的立法模式，统筹中央和各区域立法。

首先，由于《交易管理办法》等指导CCER市场交易的办法或规则为国务院所属部门所制定和发布的部门规章，效力等级受限，亟需编纂《应对气候变化法》并由国务院出台相关行政法规承认蓝碳项目产生的碳信用在全国统一碳市场的履约作用和流通地位^[27]。目前，我国《应对气候变化法》正处于讨论和准备阶段，应把握此次立法契机，明确蓝碳的概念、法律属性及其替代履行方式，对蓝碳资源的作用、开发和交易做出原则性规定，进一步推动蓝碳项目开发和CCER市场的扩容。

其次，蓝碳交易按照“先试点，后推广”方式已在浙江省、山东省、辽宁省等区域先行试点，展开了蓝碳项目交易的实践。在此基础上，以前期经验为借鉴，推动蓝碳交易运行规则和操作程序不断细化和完善。此外，可借鉴《林业碳汇项目审定和核证指南》，制定并发布《蓝碳项目审定和核证指南》，在蓝碳项目审定和核证的程序、内容、方法学等方面提供指导和建议，减少项目审核成本，提高审核效率。同时重视蓝碳项目方法学的开发，根据我国区域情况和蓝碳资源条件，研发碳汇核算标准，扩大蓝色碳汇的交易种类。

二   规范蓝碳交易定价机制

根据“碳定价悖论”，降低碳定价绝对成本的影响只有将政策注意力投入到宏观经济和财政政策更广泛的背景下才是可行的^[28]。因此，为弥补我国与国际碳价的差距应采取政策激励措施，通过税收减免、碳汇补贴、风险分担、宏观调控等政策降低碳减排成本^[29]。此外，气候变化不仅仅是“简单”的外部性，全球诸多大型企业开始实施内部碳定价，通过将碳价格内部化来完善政府主导的碳市场定价机制。内部碳定价机制是缓解气候变化危机的有效激励措施，然而这种企业内部内控式减排机制的动力依赖于碳价格的高低，优化碳定价机制已经成为未来碳市场发展的必然趋势。

基于此，规范我国蓝碳交易纳入CCER市场的定价机制应从以下两个方面展开：第一，CCER交易价格的确定依托碳抵消机制，具体政策在国际上体现为设置碳抵消比例、设定碳价格上限与下限等。现行碳交易实践下，我国应丰富碳价格调整措施，就碳价格上下限、市场稳定储备机制做出全面规范。欧盟、新西兰、韩国在碳价限制措施方面已取得一定的成效，例如，德国、瑞士、新西兰等国家允许设置碳价格下限，日本和欧盟通过设置碳价格上限稳定碳价^[30]。国际货币基金组织2021年发布“碳底价方案”亦提出到2030年按照收入高低设置三级碳底价^[31]。此外，建立CCER市场稳定储备机制以保证长效的供需平衡^[32]。稳定市场供给利于保持碳价合理区间，应规定市场稳定储备机制的启用条件，保证市场作为实现资源配置的主要方式。第二，加强与全球碳市场的互联互通。一方面，以欧盟、韩国、新西兰碳市场管理经验为借鉴，加快CCER市场改革和机制完善，制定我国碳减排发展目标和路线图，规划碳市场改革方向；另一方面，积极参与国际气候谈判，加快中国碳市场与国际市场的融合；同时塑造碳生态国家形象^[33]，提高CCER国际认可度，争取气候变化国际话语权。

三   推动交易方式多元发展

一是搭建蓝碳公开市场的交易平台，将蓝碳作为CCER市场碳汇交易的类型。蓝碳交易平台建设是蓝碳交易方式多元发展的基础与核心。在CCER市场交易平台上，蓝碳可通过全国温室气体自愿减排注册登记系统和全国温室气体自愿减排交易系统等信息平台完成CCER注册、流转、交割、结算等程序，打造交易信息公开透明的交易环境，降低交易成本和交易风险^[34]。地方蓝碳交易的实践已经开辟了蓝碳交易的先例，标志着蓝碳可以进入市场化交易，因此蓝碳可纳入国家自愿减排市场，通过交易系统完成交易。二是明确交易平台在场外交易中的划转作用。我国《交易管理办法》第二十五条规定，核证自愿减排量的交易应当通过交易系统进行 ³，但未对场外交易做出规定。场外交易方式已经成为全球碳信用市场交易的主流方式，关系到企业购买碳信用的信息获取和需求满足。VCS市场明确场外交易作为碳信用交易的合法方式，允许交易主体线上询价、线下磋商达成协议，最终由交易系统划转、结算。我国可借鉴VCS场外交易方式的相关制度经验，规范场外交易的资金和CCER划转^[35]。三是引入金融机构开发和推广碳金融衍生品。通过充分发挥金融机构在碳市场中的资源配置作用，建立多渠道融资机制，为市场注入活力。同时建立碳期货市场，提高市场的流动性、透明度和可预期性，推动统一的蓝碳市场交易平台发展。^[36]

四   健全核查监管机制

1   明确蓝碳交易监管制度

一是明确蓝碳市场监管机制。蓝碳市场中的监管主体包括政府、交易所和第三方机构，厘清这些监管主体的权责边界、确定其监管地位对蓝碳市场监管体系的建设具有重要意义。目前，关于蓝碳市场监管主体的设置存在政府监管和第三方机构监管两种模式可供选择。由于政府作为监管规则的制定者，若与执行者为同一主体，难以保证监管的客观性和中立性，因此，由政府委托第三方机构行使市场监管职能更符合行政法的基本法理和市场的运行规律。此外，还应在蓝碳市场监管的过程中建立完善的信息披露制度，以保障市场交易的公开透明，确保碳市场良性健康运行。

二是明确蓝碳环境监管机制。蓝碳环境监管机制的内容包括建立环境影响评价制度、公众参与制度、生态损害修复制度等^[37]。首先，建立蓝碳项目环境影响评价制度应以《海洋环境保护法》《环境影响评价法》为支撑，在认定二氧化碳作为污染物的法律属性基础上设定环境影响评价程序。其次，可设立分类审批制度，将蓝碳项目按照环境影响程度进行分类，建立环境影响评价分类管理名录，并据此采取定期区域检查制度和生态环境修复制度等，以预防和减轻环境损害^[38]。此外，还需加强环境影响评价制度中的公众参与度。通过问卷调查、座谈会、论证会及听证会等多种形式听取公众意见^[39]7，以维护公民、法人或其他组织在环境影响评价全过程的参与权和监督权。

2   完善第三方核查机制

完备的第三方核查机构资质认定机制（包括核查人员资质）和监督管理机制是第三方核查机构监管机制的重要内容。由于国内至今尚未出台统一的涉碳业务核查管理办法，企业出于逃避高额购买碳配额或CCER的目的可能与核查机构串通，从而导致碳配额市场中出现碳排放数据造假、第三方服务机构篡改伪造检测报告、核查程序不规范、核查工作走过场等情形^[40]。

为避免蓝碳认证过程中出现弄虚作假或夸大碳信用的问题，一方面，我国应加强核查规范建设。借鉴欧盟和美国已经较为成熟的第三方核查机构管理机制，明确碳数据质量监管的内容和流程，出台相关认证与管理的实施细则，完善对核查机构事中事后的监管，建立第三方核查机构问责机制。另一方面，应建立系统的核查技术规范。统一核查标准，细分核查领域，明确核查流程，制定不同项目类型的核查技术指南，使核查工作有法可依、有章可循。

五.   结论

CCER市场作为碳配额市场的补充机制，其重启受到各方瞩目。蓝碳交易市场运行机制对碳减排的重要作用日益凸显，国际社会正在进行不断探索。我国碳排放相对集中，对碳交易市场机制的完善有着迫切的需求，但相比于林业碳汇，蓝碳的核算方法学、项目开发及市场运行等法律机制尚待深入探索和研究。因此，需要充分认识蓝碳的法律属性和现有规则，通过构建交易体系、优化信息披露制度、定价机制及监管机制，扩展碳市场交易主体和交易品类，从而提高市场活力，推动蓝碳交易促进减排，为实现“双碳”目标和应对全球气候变化提供新的方式和路径。