一.   问题的提出

数字时代的万物互联重构了平台企业的经营模式，超级平台形成了以数据、算法和平台为核心三维结构的生态体系^[1]。随着平台封闭竞争的持续加剧，尤其“APP+小程序”的迅速普及，加剧了互联网寡头实施的“歧视性待遇”“链接屏蔽”“自我优待”等平台封禁行为，形成“围墙花园”“数据孤岛”现象，破坏市场良性竞争秩序，产生严重的负外部效应。相对于大数据杀熟、算法黑箱等已为公众所熟知的惯常手段，数字平台互联互通问题更具有长期性、隐蔽性、复杂性甚至国际性等特点，考验着国家制度层面的反垄断智慧^[2]。

从国家监管部门的动向上看，早在2019年8月，《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》就已提出“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作”^[3]。2021年10月，《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》( 以下简称《主体责任指南》)要求在安全环境和保障主体利益情况下推动平台经营者提供具有互操作的服务^[4]。其后，2021年9月，工信部召开的“屏蔽网址链接问题行政指导会”上，明确要求平台分步骤分阶段解决问题，符合条件的超大型平台需在规定期限内按标准整治链接限制^[5]。2022年1月，国家发展改革委等部门联合印发了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，提出“加快互联互通标准化与云平台间系统迁移以期实现业务和数据互联互通”，明确了在数字经济领域层面的“互联互通”是针对超级平台这类规模平台，包含端口互操作和数据开放共享两个层面^[6]。到了2022年8月，《中华人民共和国反垄断法》正式实施，明确要求“经营者不得利用技术资本等手段实施禁止的垄断行为”。从技术治理的角度，解除外链屏蔽只是实现平台互联互通的“联”，而开放应用层端口许可互操作和部分数据共享方是真正意义上的“通”。然而，部分超级平台为逃避执行互联互通政策，采取“增加访问步骤、二次链接跳转”“关闭数据开放、减少数据可交互层”等措施皮里阳秋，仅实施解除外链屏蔽以掩人耳目，实则拒绝国家政策、法律要求的实质性互联互通。

平台做法的阳奉阴违，客观上也印证了当前互联互通的实施效果不佳。从立法技术的角度，对于平台互联互通的下一个阶段，仅仅在政策层面设定了目标，而实现该目标的核心工具应用层需如何操作、数据层数据流通采用何种实施路径语焉不详。而且，对平台互联互通的进行监管的具体职能部门未能明确，还存在多头治理问题，致使推进深层次的互操作和数据流通面临困境。学界目前多数学者致力于探索竞争法下平台互联互通的治理规则与法治保障^[7]，而对政府如何通过法律手段提升市场施加控制的事前监管、引导平台事前履行开放义务却鲜有探讨^[8]。鉴于此，本文从公共利益视角出发，对进一步推进互联互通存在的困境进行分析，在性质界分上将超级平台定性为公共基础设施，在制度上探讨为其增设积极性法律义务的可能性，从而完善政府监管机制，强化事前监管和常态化监管。

二.   公用性视角下平台互联互通的法理逻辑

实现平台互联互通并非是数字平台治理的最终目标，而是为实现平台自由、公平竞争这一终极目标而做出的前置性具体制度方案。基于这一定位，平台互联互通的规则必须协调多元价值、衡平多重法益^[9]。

一   新平台经济趋势：公共性与反公共性驱使

数字经济下的平台越来越呈现出公共性特征，超级平台具有公共性已成为共识，超级平台的运营具有规模效应和锁定效应，具有超强支配力和影响力，影响公众利益，呈现出公共基础设施的特征。然而，平台的商业属性、资本属性天然带有反公共性的趋向，相对于其他市场主体，超级平台更为强大，应对其私权力保持高度警惕，避免其利用数据、信息、资源、技术优势进行无限制封闭。从这一理路出发，敦促其在维护市场竞争秩序方面主动承担更多的义务，应是未来平台互通互联政策的重点之一^[10]。

其一，平台的公共性内在地要求平台成为社会责任主体。平台兼具平台规则制定者和平台技术监管者双重身份，承担经营和规制的双重责任契合自然正义^[11]。平台带有的“市场—政府”属性不止让其成为资源配置主体，也成为规则设计者。然而，这种由私主体提供公共服务的方式获取到的管理权，其带有私属性无可避免。现实中，头部平台也确实承担着维护网络有序交易的公共职能，诸如阿里巴巴、京东、字节跳动等头部平台都出台了各自平台内部交易规则、执行解释规则、内部处理纠纷，规则制定极为细密。这些超级平台在封闭的生态系统内行使了类似于国家特有的立法权、执法权、司法权，对平台内经营者与用户的权利义务产生了实质性影响，达到了公法上重塑秩序的法治效果。

其二，平台私权力的无限扩张呈现出反公共性的特征。传统线下市场交易主体获得垄断权力的方式是通过收集平台参与主体的各种信息，而超级平台的权力生成逻辑与传统线下市场完全不同，其凭借规模经济和锁定效应、通过提供具有强公共性质的线上交易场所掌控了管理权，加剧了私人治理的不平等性^[12]。平台可以基于中立者的身份对纠纷进行评判、制裁，甚至可采用退款、搜索限制、强制扣款等多种单方强制措施，这些举措的客观效果与司法审判与执行司法裁判几乎无差别。而且，这种私权力也往往得到了国家公权力的背书^[13]，如福州九农贸易公司与上海寻梦信息技术公司服务合同纠纷案 ¹，司法判决最后支持了平台自行设定的违约金制度。超级平台食髓知味，对这一能带来巨大利益的私权力极力扩张，大量中小平台亦闻风而动，纷纷效仿。根据国家市场监管总局发布了2020—2022年的违法实施经营者集中案行政处罚决定书^[14]，受到处罚的企业中，过半为头部平台或头部平台控股企业。平台在数字经济中呈现的这种公共性与反公共性的趋势愈发明显，竞争法为其设定的消极性义务显然已经远远不够，制度更应从其社会责任角度出发，基于平台的公共性，引导头部平台主动承担更多的义务和责任，实现市场竞争中效率与公平的有机统一^[15]。

二   新平台治理理论：创设积极性义务规则

仅出台禁止性规定远远不足以应对超级平台治理难题。平台公共属性与相关理论都要求公权力介入进行事前监管，以解决传统竞争法事后监管中存在的滞后性、威慑力不足等问题。治理方式上，政府通过法律、政策等对市场施加控制和干预包括反垄断监管和事前监管两种途径，相较而言，两种路径中事前监管更为有效，创设积极性义务规则体系能有效补充竞争法的规制不足^[16]。

其一，大型数字企业应被视为公用事业主体纳入监管，为其设立以开放义务为中心的管制规则。公用事业理论最早源于政府对铁路、电力、电信等自然垄断行业的管制，为提高效率优势，欧美国家直接以公权力的方式介入铁路、电力等部分的管理，依据竞争法原则重构管制制度，重塑经济秩序，以应对反垄断法调整特定行业的力不从心。数字时代，市场经济结构呈现出迥然不同的新特征——由于超级平台具有极高且持续性的市场壁垒，缺乏有效竞争，导致竞争市场份额高度集中，一些行业趋于完全垄断，市场准入者很难跨越超级平台刻意树立的规模壁垒和数据掌控造成的障碍^[17]。因此，基于公共利益与社会福祉的目标，可考虑将公用事业治理规则应用于超级平台，要求平台根据“公平、合理、无歧视”原则进行开放。政府可未雨绸缪，在出现市场垄断之前便能主动介入。这在国际上亦有通例。欧盟委员会通过的“守门人制度”和美国通过的“access法案”都要求平台事前履行积极义务，要求保证用户自主选择权、允许互操作，许可平台间开放共享。

其二，针对垄断高风险行业设定积极性救济措施，提前预防竞争损害，构建与竞争法衔接的协调机制。基于平台市场主体和规制主体的属性，国家应对垄断高风险平台设定特殊的积极性义务。超级平台更应对自己的私权力保持审慎和谦抑，对自身一些明显有损社会公共利益的行为，不得以没有法定义务为由而不采取任何措施。政府应当主动介入，发挥监管职能，科学合理设定超级平台的积极性义务，以有利于全面推进平台经济健康持续发展。国家在监管实践上已经迈出了宝贵的一步。2021年10月，国家市场监督管理总局针对美团所制定《行政指导书》，要求超级平台履行特殊性企业社会责任，这一针对特殊行业的指示，将部分倡导性质的道德责任上升为法律责任，具有重大指导性意义^[18]。

三.   超级平台进一步推进互联互通的困境检视

从制度设计的角度，单纯依靠反垄断法或事前监管均难以解决平台治理的困境。竞争法视野下，《反垄断法》适用条件高，需要认定超级平台的相关市场以及行为的违法性，耗时长、举证困难；《反不正当竞争法》第十二条适用要求必须满足技术条件，而第二条原则性条款存在适用主体泛化性和范围不确定的倾向，无法有效解决当前超级平台的负面问题。同时，现行互联互通配套的法律机制空缺，其他政策性法规也只是指导性为主，指引作用有限。更关键的是，“分步骤、分阶段”引导互操作和数据互通积极性义务的要求，未将互通边界、实施程度进一步厘清，缺乏可操作性，影响了互联互通的深度推进^[19]。

一   竞争法的缺憾：事后管制适用条件较高

1   反垄断规制适配条件过高

《反垄断法》对封禁行为的审查，主要是判断相关主体行为是否构成滥用市场支配地位，其行为是否构成《反垄断法》第十七条第（三）项“拒绝交易”条款。问题在于，适用《反垄断法》进行事后规制需要界定相关市场和违法性认定，但在实践中存在界定困难，导致违法性认定个案耗时长，举证难度大。有学者试图引入必需设施理论寻求破解之道，但未能形成共识。违法性认定在我国的反垄断实践中仍具有较大的争议性和不确定性^[20]。

界定“相关市场”与认定违法性是判定是否构成滥用市场支配地位的关键。实践中，认定的困难之一在于，认定中常常采用替代性分析去界定相关市场，但平台的多边市场结构增加了适用替代性分析的难度，需要结合多种因素对头部平台的多个相关市场进行界定，更需要对各个相关市场之间的交叉性予以充分考虑，界定流程极为复杂。困难之二在于，跨界竞争下提供多重商品与服务，会导致难以寻找到具有替代关系的相同类型商品或服务，也就难以确定相关市场的范围。以微信为例，既可以因其具有支付功能将其认定为金融服务类平台，也可以因其具备社交类业务将其认定为社交娱乐类平台。超级平台的动态竞争与跨界经营模式使得相关市场的边界存在模糊地带。困难之三在于，价格要素的失灵导致界定平台市场支配地位困难。平台经济下的市场份额重要性淡化，因动态竞争导致对市场力量的响有限，市场势力的界定不再以市场份额为核心。因此，在以数据为核心竞争的数字化时代，需要更广泛地考虑非价格因素的影响，如流量、数据量、点击率、算法体系、用户规模等，这些因素都可能成为影响平台市场的核心因素，这极大加剧了认定市场支配地位的复杂程度^[21]。

此外，认定违法性需要造成实质性竞争损害的市场效果，而竞争损害系主缺乏客观、统一、可量化的标准，实践中认定标准不一。单纯的封禁行为并不一定构成竞争法规定的“拒绝交易”，还需要引发反竞争效果方能认定为违法行为。参照国家市监总局在对阿里、美团“二选一”行为的行政处罚，可见国家的判定标准是：只有当封禁行为严重侵害了公平竞争权与扰乱了市场竞争秩序、造成了相关市场高壁垒、侵害了消费的自主选择权等多方面的损害结果时，才认定其行为排除、限制了市场竞争。这种对损害结果的认定是针对个案进行分析判定的，竞争损害又是动态变化的数据，难以准确衡量。而且即使进行测量，也需要耗费大量的司法资源、人力、财力，原告需要承担较高的举证责任，影响举证效率，非常不利于提起反垄断诉讼的积极性^[22]。

当然，有不少学者提出弱化界定相关市场或是扩张必需设施理论的思路，以此来增强违法性认定的合理性^[23]。但是，弱化甚至不界定相关市场，会破坏市场经济活动的法理基础，使得反垄断法的立法模式岌岌可危。而必需设施理论侧重于从平台的根本属性出发，要求相关基础设施具有不可替代性。事实上，当前头部平台是否具有绝对的不可替代性，仍处于争论之中。仅在《暂行规定》第十六条第二款和《反垄断指南》第十四条第二款有对必需设施原则进行简要描述，制度尚有待细化。同时该理论涉及商事主体的契约自由和财产所有权，不当引入恐产生无法预估的潜在风险，因而其适用性仍应高度谨慎。

2   反不正当竞争规制方式延伸性较低

平台封禁涉及到平台之间的不正当竞争，《反不正当竞争法》对此的规定主要集中在第十二条第（三）项和第二条。不过，这两个条款属于原则性条款，面对平台通过消极性封禁行为逃避互联互通的方式，存在着一般条款适用的泛化困局。

《反不正当竞争法》第十二条“互联网条款”通过列举形式和兜底条款的方式对互联网不正当竞争行为进行规制，但在实践中，对互联网新型不正当竞争行为的认定，限定为采用技术手段，这些手段大多不具有该条款规定的普遍性、稳定性和长期性。而且，这一规范在适用中的弹性极大。平台常用的隐蔽准入限制、阶梯式高额准入价格等方式，难以构成该条款“利用技术手段实行妨碍”的规定，这一条款的应用出现了涵摄不足的情况。实际上，开放与共享并非平台主体的法定责任，平台往往以主张商业秘密、技术手段、自主经营等作为抗辩事由，证明其行为的合法性，规避了对其主观恶意性的认定。在这种情况下，若要举证平台行为的恶意性，难度较大^[24]。

除此之外，《反不正当竞争法》第二条也同样存在着界定不清晰和解释空白地带过大的情况，只能作为互联互通的原则性立法规范，不能作为制裁依据。平台如若违背了商业道德、诚实原则，可以适用该法第二条进行处罚。但第二条是原则性、概括性条款，只有普适性和一般性的效力，并未做出具体的、针对性的规定。对于商业道德，始终存在着标准多元、价值不统一的界定难题。该条款规定，在认定一种行为是否“正当”时，需综合考虑经营者、消费者和社会公众的利益，在多元利益之间进行平衡；而利益平衡中，对经营者、消费者和社会公众三者利益的不同倾向和侧重将直接影响到行为的定性^[25]。可见，判定是否存在不正当竞争，不仅需要考虑对竞争者的影响，还要考虑到对消费者乃至社会整体的影响。况且，判定商业道德的根据是诚实信用原则和行业自律惯例，司法实务中往往需要司法机关作出更具体、更具可操作性的司法解释。如“百度诉奇虎插标案”中，法院阐释了“非公益必要不干扰原则”；在“百度与奇虎robots案”中，法院解释了“最小特权原则”及“一视同仁原则”^[26]。不过，这些原则仅就个案适用。法官在进行自由裁量时，需要通过比例原则将抽象的判断标准客观化，这种方式完全依赖法官的个人知识、经验、认知、专业水平，主观性较强，可预见性低，无法从根本上避免主观性和不确定性。同时，民事诉讼中的“谁主张谁举证”原则意味着举证责任落到本就受到损害的原告身上，且其侵权主体往往多元、举证情形复杂，无疑加重了原告举证责任和难度。

二   超级平台互联互通边界不清

数字平台治理无法毕其功于一役彻底实现互联互通，主要原因在于：一方面，制度政策设计过于单一，囿于事后惩罚，缺乏事前义务的立法指引，也未明确平台履行开放义务的具体举措，止步于于原则性、鼓励性条款；另一方面，平台互联互通的最关键步骤——互操作性和数据开放的具体互通标准、程度、界限尚未明确，导致实践中无法打通互联互通的“最后一公里”。

1   缺乏更为清晰的法律细则与执行规则

早在2016年11月，国家出台的《中华人民共和国网络安全法》已提出“推进网络基础设施互联互通”，解决运营商间“拖而不联”“联而不通”的顽症痼疾，这以高位阶立法的方式为电信领域互联互通进行了法律指引。根据《立法法》的精神，在高位阶立法出台后，国务院、各级人大常委会、各级政府及相关政府职能部门均应出台相应的行政法规、部门规章、地方性法规及更为具体的细则、实施办法。但8年来，关于互联网领域，国家仅出台了一部《电子商务法》，而调整范围又仅限定在电子商务交易领域问题。针对数字头部平台治理问题，始终没有出台相关法律、法规、规章，甚至连职能部门的实施细则都是空白。全部依赖竞争法的事后制裁，难以适应数字经济复杂多变的形势和市场经济高质量发展的需要。而且，关于互联互通的制裁，譬如引导企业在事前自主管理、调整和限制平台从事不正当竞争等相关具体规则，缺乏明确、有力的刚性规范，缺乏强制执行力条款的立法，甚至存在让法律沦为一纸具文的风险。

现阶段，敦促平台履行开放义务的执行规则尚未出台。实践中，各个互联网头部平台均从自身角度出发出台平台管理规则，实施开放措施，但各自制定的平台管理规则很难得到其他平台的认可，平台竞争各自为战，互不认定对方规则，增加了交易成本，让局面更加复杂化。因而，将所有细则的制定权完全交给平台是不明智的选择，由政府职能部门或相关管理机构对下一阶段的实施细则作出规定，界定应用层和数据层的开放程度，出台相应的细则，显然更为合理。

此外，当前的互联互通政策未能有效衔接超级平台和中小型平台，未能协同发展。尽管《主体责任指南》未提及中小型平台的互联互通义务，但缺乏双向激励的协同机制，将会极大损伤平台企业的创新动力。从市场竞争角度，要求超级型平台向中小型平台单向开放，必然打击创新积极性，悖离了发展数字经济、引导平台经济有序竞争的初衷。而免除中小型平台的互联互通义务，客观上默许了中小型平台“搭便车”的行为，可以预见，如无相应协调机制出台，未来中小平台“搭便车”的情况将越来越多，最终损害整个行业的发展创新。概言之，超级平台需要承担一定的互联互通义务，但超级平台与中小型平台的协同发展机制需建立健全，不能采用“一刀切式”断尾，导致出现诸多平台治理“后遗症”。

2   应用层与数据层开放可操作性不足

当下对于超级平台深层互联互通，制度层面止步于“分步骤、分阶段”引导业务和数据互通的原则性规定，对业务和数据互通的程度以及界限缺乏说明，也没有明确应用层与数据层是否要平等互通共享，更没有界定清楚二者之间的边界，这对实务造成了相当程度的困扰。推进深层次互联互通主要依赖业务互操作和数据共享的落实，即开放应用层端口与数据层流通，其中的关键一步是从“外链开放”转为“内链开放”——基于“数据最小化”原则，在开放平台协议互操作后，促进原始数据及数据可携带权进行部分互通。

制度层面上，国家在2021年10月出台了《主体责任指南》，提出在安全环境和保障主体利益情况下推动平台经营者提供具有互操作的服务^[27]；2022年1月，国家发展改革委印发了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》，要求“加快业务和数据互联互通”，明确了下一阶段互联互通的重点领域是互操作与数据层面。问题在于，《主体责任指南》《若干意见》均指出了平台当前应开放应用层互操作，但互操作必然涉及到数据的交互，而针对数据交互问题均未能做出进一步规定，未对其中的关键问题进行解释说明，诸如应用层与数据层是否同步开放、二者之间应当如何划分界限等等，均缺乏明确的操作细则。两个文件中大量原则性、倡导性的条款，也让头部平台在厘清各自的义务边界时无所适从。此外，应用层开放实质上是数据层开放，即将面临着数据分类、权属、隐私安全问题三大亟待解决的难题：一是平台对非公共数据应该如何开放、开放的边界如何，尚未做出规定。尤其，数据开放会涉及到商业数据的权属，其中衍生的新数据权属与用户数据可携带权在缺乏明确的数据权属规定的情况下，极易产生争议，阻碍数据互联互通的进程。二是跨平台对数据层开放还涉及到平台架构聚合的数据归属问题。开放平台与接入平台在互联互通的开放过程中会形成的新数据，但当前法律对数据权属的归属未做出具体规定，尽管平台可以基于双方的互通协议来约定数据归属，但在各方的约定出现争议时必然会阻碍数据互联互通的进程。三是数据侵权的举证难题。由于数据流通和共享涉及多个环节，很容易发生数据泄露，一旦泄漏将导致侵权赔偿问题，而法律对数据泄漏的责任承担主体规则的规定不明。如，第三方未获授权或越权过度收集数据、平台用户隐私泄露、API 端口请求参数被私自篡改等行为，在《个人信息保护法》中找不到解决方案，以及多平台主体的责任承担问题，都亟需在相关条款中完善责任承担细则^[28]。

四.   超级平台互联互通事前监管模式探讨

未来规制平台的新型垄断行为，应着重关注平台互联互通制度规范的可操作性、细化互操作与数据安全开放的规则，尤其需要完善事前监管规则，推进反垄断监管与事前监管之间的有机衔接。

一   制度完善：法律制度设计与软法之治相结合

具体的制度规则是行业监管的依据。对头部平台进行有效监管，需提升平台专项立法的前瞻性——为头部平台设置互联互通的法定义务。国际上，先进国家针对超级平台设定的前置性义务规则，为我国相关制度的出台提供了宝贵经验。尤其是较为成功的欧盟《数字市场法》以及美国的《ACCESS法案》，均以行业立法的形式为大型平台设置了极为细密的前置性义务，要求平台无条件履行“公平无歧视”的开放义务。目前我国主要通过零散的制度条款，对头部平台间互联互通的规制主要聚焦于竞争法领域的事后监管，忽略了产业法的事前监管。在市场竞争中，适用产业法具有得天独厚的优势，其调整对象、调整范围、适用主体往往明确、具体，如《电子商务法》，将调整范围明确限定在电子商务领域。当下平台的互联互通立法仍处于初级阶段，未来可参考产业法的立法优势，探索超级平台开放义务，探索事前监管的立法模式^[29]。

平台互操作和数据开放是对特定市场主体施加法律义务，应通过高位阶、规范化的产业法来确立数字平台的相关开放义务。为此，可考虑在《立法法》的原则下，对《电子商务法》进行系统修正，将其改造为适用于数字经济各领域的统一产业法，在内容上为数字经济领域设定具有普适性的关于平台设施开放的义务条款，以解决数字经济活动无法适用《电子商务法》的问题。在修改中，可考虑增设原则性条款，引导平台企业行使私权力符合实体正义；建立平等、合理、无歧视的规则标准，保障用户的隐私安全。对于已经出台的法律法规，可参考其他较为成功的立法，进一步补充实施细则。如针对数据的境外流通，2022年7月颁布的《数据出境安全评估办法》，是对上位法《网络安全法》《数据安全法》的补充和细化，首次清晰界定了数据出境安全的具体适用范围，可将这种立法范式吸收到平台互联互通的立法实践中。

此外，要重视软法的辅助作用。作为有实际效力的规则，软法在实际操作中可通过柔性规范性文件引导平台承担积极性义务。相较于法律法规，软法的效率更高，出台时间更短，更易执行操作；更强调公主体与私主体之间的利益平衡，立法与执法成本更低；更能因地制宜，针对不同平台进行不同的行政指导，较好发挥了对当前平台立法的补充作用。国家也已充分认识到软法在互联网平台治理的重要作用，积极推进软法治理——在2014 年发布了《网络交易平台经营者履行社会责任指引》，2015 年发布了《互联网企业社会责任宣言》，2021年发布了团体标准《互联网平台企业履行社会责任评估指标体系》，都力图通过软法敦促平台主动承担社会公共利益维护的责任。特别是央行发布的《金融科技发展规划（2019—2021年）》，在支付领域制定了互联互通技术标准，迅速推动了移动和包APP和微信条码支付的互联互通，迈出了互联互通的重要一步。在工信部主导下，腾讯、阿里巴巴所属部分场景已经完成云闪付APP等开放支付端口的互联互通。未来可考虑出台更多软法，进一步引导平台治理。对于主管部门的确定，可考虑对工信部专属授权。相对于央行、网信办其他监管主体，工信部作为行业监管机关，有独特的行业优势，将其授权为互联网领域地专门监管机关，能够更好发挥竞争监管职能。在得到授权后，工信部应牵头出台相应的行业软法，为超级平台企业开放数据共享设定全面化、实操化与清晰化的合规指南，细化互联网行业地经营规范、经营准则、责任承担，对平台封禁行为实行全景式、前置式与穿透式监管。这种立法设想绝非不切实际，工信部在监管实践中提出的即时通信软件合规标准，就兼具了事前预防、事中矫正、事后处置的三种功能，顺应了互联网行业有序竞争与行稳致远的发展要求。因此，工信部亦能够根据自己业务范围进行更有针对性的专业化监管，推进用户协议规范模板的示范效应，促进平台行业自律。

二   个性定制：高壁垒超级平台率先制定前置性义务要求

针对头部平台制定互操作与部分数据开放的个性化法案，是较为可行的解决方案^[30]。目前头部平台所涉及的业务虽有交叉，但主要业务各异，问题聚焦性低，分别出台个性化法案较为困难，因此，可要求封禁行为聚焦的平台如即时通讯平台首先履行前置性义务^[31]。

国际上，针对市场壁垒高度集中的行业，设定一对一行为和结构性管制制度预防竞争损害，已成为较为普遍的做法。在该进路下，我国微信已经取代了传统通信手段，承担着重要的公共职能，在事实上已成为一种社会公用事业。而且，当下平台封禁问题也多集中于以微信为代表的即时通讯平台领域，如在线办公软件“飞书”“聊天宝”“多闪”等即时通讯软件被“微信”无故屏蔽；由于抖音与腾讯存在竞争关系，即使工信部要求微信对腾讯解除链接，微信也仅仅开放了外链，需要二次跳转到抖音才能完成购买等操作；而微信却对京东、拼多多等开放了互通互联，用户在微信上可以直接通过小程序、图文分享完成。可见，微信针对不同平台采用的是差别化待遇策略。差别对待的奥秘在于，社交平台具有优先链接用户群体的优势，极易通过用户关系横向扩张到其他领域，开放操作访问无疑是增长竞争对手的实力。对此，工信部应迅速出台有关即时通信软件的合规标准，将整治对象精准定位到即时通讯软件。未来应考虑软法治理的贯彻，针对特定平台优先制定个性化细则，以点带面，再进一步完善不同平台的个性化方案^[32]。

三   边界厘清：应用层强互通，数据层弱互通

积极性开放义务体现为平台互操作和数据共享两个部分。“分步骤、分阶段”是在实质上推动互联互通的关键一步，阶段性目标定位过高，操作进程不宜过急，应以安全为底线，先实现应用层强互通，数据层弱互通^[33]。

应用层互通实质上是为数据流通共享服务。当平台开放端口时，意味着平台数据允许被其他应用程序访问。依据互操作的程度性，互操作阶梯性的分为数据互操作（平台间可以通过接口访问相关数据）、协议互操作（具有互补关系平台通过协议约定服务与数据相互连接）、协议完全互操作（具有替代关系的平台通过接口直接访问相关数据）。下一阶段应对平台施加积极性义务，要求平台间应用层必须强互通，即允许平台在无歧视对允许所有应用程序开发者接入平台。目前工信部推进的“互联互通”主要聚焦于解决各平台间屏蔽外链的问题，并未正式涉及内链API接口的开放。实际上，平台端口的设计标准采用的是行业技术标准，内链互通不存在技术上的难题，超级平台拒绝平台间进行内链互操作的根本原因是为了保持数据优势。但仅仅通过超级平台具有规模优势就判定其应当承担有强制互操作的义务，将会削弱了头部平台的创新动力。从经济学角度，单向互操作的效果低于双向互操作，带来的社会总福利低于双向互操作，对数据利用效率贡献度也更低，因此，采用双向互操作政策的方式较为可行。实践中，即便是上下游关系的经营者，也倾向于通过Open AI协议约定双向互操作。因而，互操作性标准应确立为平台间的开放义务，要求接口无歧视开放。未来，监管部门应针对平台业务类型事先制定明确的互操作性标准，要求经营者遵循透明和非歧视性原则。目前，监管部门采取事前监管措施还存在制度障碍：我国平台行业监管采用多头监管模式，不同的监管事项分别由不同的部门负责^[34]。对此，在授权工信部作为主要监管部门后，可要求超级平台提供可供第三方访问的 API接口协议，针对协议进行实质审查，减轻政策制定成本。同时规定，除非基于安全漏洞或其他紧急情况的考虑，否则平台不得擅自更改接口；如必须修改，则应提前报送监管主体批准。

对于数据层，应要求弱互通—数据访问内容应仅限于接入请求方进入市场所必需，即限定为平台所获取的原始数据，而不应是开放平台持有的所有数据，避免“搭便车”行为^[35]。具体而言，首先应明确原始数据的非排他性，许可部分数据可携带权，无偿开放不包括平台衍生数据，但可对其进行有偿迁移共享。实践中，“新浪微博诉脉脉案”中提出了获取数据应遵循三重授权原则，即平台提供方分享的是“用户授权”，获取方仅是通过平台授权而再次取得“用户授权” ²。平台间可通过互操作将相关个人数据以通用或机器可读的形式传输给第三方平台。因此，平台应当向用户开放其他平台可识别的原始数据。其次，原始数据来源多元，不应被经营者排他性占有，加工数据经过了人工梳理和算力算法，具有了附加价值，成为了准商品，可以自愿交易；对于涉及用户个人隐私、国家安全等的数据，应当予以严格保护。最后，设立有偿收费标准。设计激励性的接入费用结构，让开放者能够向接入者更广泛地提供数据，在维持互操作开放方和接入方的合理权益平衡的前提下，推动数字平台积极主动地开放数据接入^[36]。

五.   结语

互联互通是全球性数字治理方面的热议问题，超级平台间互联互通能够破除当前平台间数据、算法、技术封禁的局面，推动整个行业高水平竞争和激励行业长期创新，促进社会公共福祉。当然，在公共性视角下，也需要考量平台的私利性，企业需要保护商业秘密和预防“搭便车”，在数据安全和个人隐私维护上承担更多的义务。基于此，借鉴域外的先进的数字治理经验，将超级平台定性为公共基础设施，是较为可行的做法。同时，完善平台间互联互通相关法律法规，制定应用层间互操作和数据层流通安全的相关标准，量化事后监管的证明责任，为进一步推进互联互通做好准备，构建竞争有序、开放共享的市场竞争秩序。