引言

党的二十大报告指出，“建设现代化产业体系”，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，强调“加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平”^[1]24。当前，国际形势日益复杂严峻，大国竞争逐渐演变为围绕全球产业链供应链的关键资源、产品生产和重要节点开展竞争，而产业政策作为政府调解资源、产品和技术投入开发、生产和应用的重要手段，愈发成为了配合大国竞争与博弈的新工具。产业政策是国家针对产业发展出台的相关政策，被各国政府广泛使用，且随着经济发展阶段、环境和国家战略变化而衍生出了多样化的作用机制。新发展格局目标下，我国产业政策面临新的发展要求，需要充分发挥市场在组织资源中的优势，在大国竞争背景下获得国际发展主动权，在科技与经济迭代加速背景下统筹不同的主体利益。随着我国产业步入新发展阶段，当前产业政策的不可持续因素显现，面临转型压力。然而，受到产业政策实施的历史路径、大国竞争的外部环境影响，加之我国开展国际产业竞争的主体能力有限，产业政策转型受制约，难以实现服务产业高水平自立自强的目标。未来，为更好满足新发展格局的新要求，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，创建能够充分激发创新主体自主创新行为的制度环境；针对发展短板，以“产业链”思维系统设计产业政策，为争取更大的国际发展主动权牢固基础；在未来竞争领域，充分发挥产业政策创造市场的作用，统筹好新旧经济利益主体关系，抢占全球技术创新竞争高地。

一.   产业政策的理论基础、作用机制和国际应用

一   理论基础

1   微观层面

产业政策自20世纪50年代正式提出以来，经历了学术界对其“必要性”的广泛探讨。新古典经济理论的支持者从市场失效理论出发，认为由于现实世界中的市场往往是不完全竞争市场，市场自身的不完善导致难以实现最优的资源配置，而产业政策能够解决市场失灵问题^[2]。一方面，针对市场外部性等价格传达不充分的问题，产业政策能够通过提高负外部性行为的成本、对正外部性行为进行鼓励补偿，推动外部成本内部化；另一方面，针对垄断等缺乏效率的市场结构，产业政策能够通过限制垄断企业规模和行为、管制市场价格等方式起到纠正市场的作用。反对者从市场机制主导论、公共选择理论与政府失效的视角出发，认为政府在推出产业政策过程中也存在失灵问题^[3]271-304。奥地利学派认为，政府无法获取最有效的信息，因而政府对市场的干预会降低资源配置效率。如果政府将社会资源集中投入到了错误的方向，则会造成巨大的浪费，阻碍产业自然升级。目前，学术界普遍认可产业政策的有效性，并聚焦在如何合理制定和实施产业政策。哈佛学派从结构—行为—绩效的研究范式出发，认为市场结构决定市场行为和市场绩效，过度集中的市场结构可能导致垄断现象发生。所以哈佛学派支持政府对市场结构进行政策干预，通过反垄断政策等提升市场竞争有效性^[4]。新结构经济学派认为，无论是通过技术创新还是产业升级提高劳动生产率，都需要政府参与，并且针对不同类型的企业，政府应采取不同产业政策^[5]。新贸易理论代表基于现实世界中的不完全竞争市场，认为政府可以通过补贴、税收优惠等产业政策帮助本国企业在新兴领域形成规模经济，在扩张市场规模和份额过程中获取超额利润，覆盖补贴成本，提升企业竞争力和本国经济福利水平^[6]。

2   中观层面

近年来，产业政策对全球产业链变化的影响成为了学者讨论的重要内容。基于巴拉巴西的复杂网络理论^[7]47，国际政治经济学者对于全球价值链中的产业政策出发点进行了新的诠释。有学者^[8]指出，在全球价值链网络中，国家间的互动关系呈现新特征，全球价值链以强者为中心形成集聚效应。国家权力在全球价值链网络中的影响是网络化、多维度、嵌入式且动态循环的“矩阵式”影响，一国可以通过全球化分工对其他国家造成控制性影响，通过生产互动对其他国家带来广延性影响，在这种影响下，产业政策可以通过全球网络中的国际权力结构影响他国产业发展。有学者^[9]研究了核心国家的意识形态对区域价值链发展的影响，指出核心国家的政策偏好会通过区域产业链主导权推动链条中其他国家提升政策协同力度，进而提高区域产业融合度。部分学者基于“波特假说”，研究了绿色产业政策对行业发展的影响，支持者认为，抑制政策使得企业被动研发创新^[10]；反对者认为，抑制政策降低了部分行业的创新积极性和实际投入^[11]。部分学者还研究了产业结构竞争性和结构趋同性对国家间产业竞争的影响。有学者指出竞争程度加剧，贸易摩擦越大^[12]；有学者认为，当两国间产业内贸易水平较高^[13]，或者产业结构较适配^[14]，贸易摩擦较少。

3   宏观层面

宏观视角下的产业政策不仅关注经济效率，还关注社会利益，有政治经济学学者曾提出使命导向型（mission-oriented）的产业政策；但也有反对者提出，相关产业政策缺乏对政府失灵现象的关注，且缺乏对政策实施细节的设计^[15]。有学者^[16]表示，产业政策制定要考虑制定的行为主体及制度背景，中央政府主导制定的产业政策关注社会福利最大化，着眼于产业发展全局和长远目标，推动国家产业优化升级、提升国际竞争力；而地方政府从局部利益出发，由于存在地区利益最大化和官员利益最大化，存在机会主义倾向，在政策制定中存在立足于局部利益和短期目标的可能性。

二   作用机制

根据产业政策的目标、功能不同，产业政策可以分为直接作用和间接作用机制。直接作用机制包括市场准入、投资规模控制、审批核准、强制性清理等^[17]。间接作用机制包括信贷补贴、进出口关税等财政金融措施以及信息传递，后者是产业政策在成熟的工业化国家运用过程中的衍生产物，通过发布经济预测、规划文件等，引导市场主体和要素向政府主导产业汇聚。

直接作用机制方面，市场准入、投资规模控制、审批核准等制度作为调节产业进出的机制，通过歧视性的资源配置政策，影响市场规模、结构和产业发展进程，引导资源在不同行业间实现差异化配置，影响特定市场公平竞争程度、资源配置效率^[18]。近年来，绿色经济成为发展重点，使得环境型政策工具广受学者关注，其中的环境规制多采取直接机制，通过法规规范、规划管理、准入制度等政策，影响企业生产环境和配套，进而引导绿色创新和绿色经济发展^[19]。随着安全因素被各国置于更重要的考量地位，出于国家安全制定的产业政策往往具有很强的歧视性，例如通过更严格的外商投资政策，限制特定产业的外资准入和行为，降低了国内市场竞争程度。

间接作用机制强调产业政策通过市场机制对市场主体实施“软性”政策，利用利率调整、进出口关税、补贴、税收等工具，调节企业研发、投资、出口等经营活动，进而影响企业的规模、效率、效益和创新^[20]。部分政策工具如完善市场制度、健全基础设施、优化营商环境等，不具有歧视性，不扭曲市场的自由进出，不影响市场公平竞争，也能够通过调解企业经营活动影响企业规模和发展绩效。其中，需求型政策工具从需求端入手，采取对终端使用者提供补贴等方式，扩大市场新技术、新产品的市场需求，鼓励企业研发创新；供给型政策工具从供给端入手，对企业人才培养、资金技术提供支持，鼓励企业加大研发投入。有学者围绕四类主要产业工具对七大战略性新兴产业的影响进行了研究，不同产业工具作用效果差异较大，部分产业工具针对特定产业作用很小，或只起到了扩大规模的作用。其中，政府补贴功效最大，对几乎所有战略性新兴产业的规模、效率和创新都有促进作用^[21]。此外，近年来调节性产业政策也逐步成为研究对象，强调平衡政治、经济、社会、环境等目标，通过限制和补偿经济外部性，引导企业在生产经营中降低对社会和环境的负面影响、扩大积极影响。

三   国际产业政策应用

成熟工业化国家的产业政策倾向随着国内外经济发展环境和国家战略变化而变化。近年来，随着后发国家的产业追赶加速、大国博弈加剧，以美欧为首的产业政策出现了相对新自由主义的回调，政府介入或干预市场运行的边界扩张、程度加深。以美国为例，在发展历程中，美国的产业政策演变出多样化的手段，由“硬性”措施向“软硬”措施兼备施行转变^[22]。独立后，美国尚未形成独立自主的产业体系，面临激烈的外部市场竞争，经常采取进口限制等直接干预政策，扶持本国产业发展。而随着工业化阶段完成，本国产业发展壮大，加之德日等制造业竞争愈发激烈，美国立足于推动基础研究的商业转化，逐渐转向公私合作、知识产权保护等间接干预政策，打造全社会积极参与创新的环境，提高应用性技术的商业转化效率。当前，美国已成为新一轮产业政策的主要策源国，联动实施直接作用产业政策和间接作用产业政策，前者包括通过立法推动政府采购本土化零部件和重要商品、雇佣本地劳动力等，后者则包括针对企业创新的税收减免和信贷支持，以及在各类产业政策设计、出台、解读过程中的信息传递。

二战后，欧盟国家注重通过研发投资补贴、推动形成更加公平的竞争规则等功能性产业政策推动特定产业发展和技术进步。然而，自金融危机后，欧盟经济竞争力持续下滑，其主导的竞争政策面临转型压力。此前，欧盟对政府的反垄断行为进行严格限制，现在则强调围绕特定领域提高反垄断执行力和执行效率；为了渡过危机，允许成员国以担保、贷款等方式加大国家援助企业的手段和力度；扩大成员国在关键技术和突破性创新方面的合作，推动更多新兴产业纳入成员国合作范围；针对外国补贴企业在欧盟市场开展并购或采购进行审查，通过立法设置市场门槛。此外，针对数字经济等新领域，推动立法弥补监管欠缺。近年来，为应对大国竞争的国际形势，欧盟以打造服务“战略自主”的产业链体系为目标，以改变产业链供应链规则为思路，以发展相关技术为重点，提升欧盟主导相关产业发展转型的引领力。具体措施包括：欧盟通过颁布有利于欧盟重点产业和技术发展的标准，降低外来产品占领欧盟市场的程度；通过加大对新技术投资，为创新企业提供多种融资方式，支持企业创新实验，吸引技术先进企业落户欧盟；通过大力投资研发、创新和教育，促进人才流入和培养；通过加强国际合作，推动能源、关键矿产资源供应链安全。当前，欧盟通过推动产业政策中的竞争政策与其他政策更加紧密配合和相互补充，来推动“战略自主”目标的实现。

二.   新发展阶段对于产业政策的新要求

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上指出，“构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强”^[23]；在二十届中央财经委员会第一次会议上强调，“加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系”^[24]。新发展阶段对我国产业发展的要求，是以实体经济为支撑实现高水平自立自强，充分发挥科技创新的支撑引领作用，实现从追赶发展向引领发展转变。对此，产业政策也要随着经济发展和阶段任务变化有所调整，在百年未有之大变局背景下，能够激发先进生产要素的潜能，有力应对大国竞争等地缘政治风险，实现更均衡、更充分发展，统筹实现经济效率、社会效益、国家安全的三重目标。

一   充分发挥市场在组织资源中的优势

我国传统的产业政策十分强调发挥政府作用，受计划经济路径影响的选择性产业政策一直是政策重点，对市场机制的直接干预导致部分市场中的价格机制持续扭曲，未能充分激发主体自主创新的潜能。然而，除了国防军工等领域，大部分产业发展涉及的自主创新都需要市场应用的检验，经历市场竞争的优胜劣汰。所以，充分发挥市场在组织资源中的优势，发挥市场主体尤其是企业的创新主体优势十分重要。这就对新发展格局下的产业政策推动市场机制高效运转提出了新要求。

一方面，企业对于市场创新的长期、持续投入需要较稳定的政策环境，才能产生一致的市场预期，这就要求在需要市场充分竞争的领域，降低政府的直接介入和干预，尽量通过间接政策机制影响市场机制，向更高水平的监督、服务和管理转型。另一方面，在技术飞速发展、产品迭代更新的新兴领域，如果缺乏良好的产业发展生态和充分竞争的制度环境，我国新兴产业在国际竞争中可能浪费国内大市场的优势，或者在粗放发展中降低创新成功的概率。这就要求加快建立更加明确的发展标准、秩序和规则，推进外部性成本标准化、可交易，进一步释放市场机制调配先进生产要素的潜能，为市场机制组织更多资源、发挥更大作用创造空间。

二   在大国竞争背景下获得国际发展主动权

加入WTO时，我国与美西方国家产业发展差距较大，产业结构互补性较强。因此，改革开放初期的产业政策实施具有较好的国际环境背景，政策更多考虑如何利用世界市场。而步入新发展阶段，我国与美西方的产业发展差距不断缩小，在部分领域形成了较强的替代性和竞争性，产业发展尤其是新兴产业的发展愈发呈现大国博弈的特征。大国博弈背景下，生产网络主要节点国家愈发重视全球价值链中的结构性权力，力争产业链供应链运转的主导权。全球价值链中的结构性权力指的是一国在全球价值链结构中所处的位置，该国退出全球价值链对其他国家价值链带来的调整压力、对网络造成的破坏程度以及全球价值链网络因此需要承担的调整成本，而该国在全球价值链网络中对其他特定国家的影响则还取决于其他特定国家对网络的依存方式和程度^[25]。发达国家凭借先发优势，在全球价值链中拥有链主地位和关键节点控制能力，因此可以引导国际贸易规则向更符合自身利益的方向设定，对发展中国家参与全球价值链的行为、能力塑造和发展变化形成了强有力的约束及影响，以技术壁垒为核心力图将后发国家锁定在价值链中低端^[8]。

在此背景下，我国产业政策必然要配合大国竞争目标加快转型。一方面，推动我国参与全球分工向价值链中上游延伸，持续提升前向参与度，提高我国在全球分工合作中的位势，在重点产业实现从追赶发展向引领发展的转变；另一方面，更加关注并善于运用产业政策提升关键节点控制能力，通过提高我国在全球价值链中的结构性权力，更好应对大国博弈的国际格局，提升参与国际经贸规则制定和改革的水平，在国际竞争与合作中获取更大主动。

三   提升统筹不同主体利益的政策水平

改革开放初期，我国经济发展需要让一部分人、让一部分地区先富起来，在经济动态发展过程中，不同主体间的发展速度和发展目标逐渐出现分化，对于产业政策的有效性和可持续性带来了挑战。以跨国公司为例，在部分产业中，跨国公司逐渐成为了掌握相应产业链供应链分配格局的主体。这一方面导致了在产业层面，相应跨国公司为首的产业链中的参与主体与其他主体在全球化红利分配中的分化；另一方面导致了跨国公司和所属国家政府的利益出现分歧，后者不仅关注发展效率，还注重国家主体的安全性，前者则更多关注自身的发展效率。

然而，劳动主体是产业发展必要的要素保障，创新主体是产业升级的根本动力，市场主体是建设现代化产业体系的主力。新发展阶段下，主体权利的更普遍、更均衡满足对于打造现代化产业体系、提升我国经济可持续性具有重要意义，只有更多主体分享了经济权力和利益，才能提升产业政策有效性。这就要求在科学、技术、产业革命迭代更新速度加快，主体发展中的联结日益密切，经济效率、安全等不同维度之间的联系影响途径增多、相互传导的概率增大背景下，推动我国产业政策在统筹不同主体利益方面加快转型，在设计过程中要充分考虑不同主体间的互动方式和利益联结度，统筹好产业政策对不同主体的直接影响和间接影响，以系统性思维进行政策设计，持续激发更普遍的主体潜能，服务新发展阶段的目标任务。在产业政策实施后，要对不同主体间产生的效果进行持续监测，在必要时及时调整政策路径甚至施政思路，进而控制政策落地的溢出效果。

三.   产业政策转型面临的制约

当前，产业政策激发自主创新的路径和国际竞争的主体能力有限制约产业政策转型效果，大国竞争的外部冲击对产业政策的有效性带来负面影响，不利于我国产业政策向高水平自立自强、充分发挥科技创新作用的目标转型。

一   产业政策激发自主创新的路径制约

我国的政策供给结构未能充分激发产业自主创新能力，在经费支出结构、创新优惠政策受众群体、人才创新激励的覆盖面、创新考核的有效性方面存在短板。从我国产业政策的政府支出结构看，税收激励和政府研发支持等研发支出占比较低，而直接补贴和信贷优惠等政策支出占比较高^[26]。从我国基础研究经费支出结构看，2020年，我国企业执行的基础研究经费占比仅为6.52%，且基本为中央财政拨款；相比之下，美国企业执行的基础研究经费占比达32.14%，且来源广泛，包括联邦和地方政府、企业和社会资本均有支出^[27]。从创新优惠政策受众群体看，2021年起，我国对大中小制造企业的研发费用加计扣除优惠一视同仁，均为100%加计扣除。然而，在模块化生产分工体系下，部分关键技术和零部件的市值总量不大，大企业可能倾向于直接购买产品或已有技术，或者并购在相关领域具有优势的中小企业；相反，中小企业为市值不大的技术或产品投入研发，在同等政策支持的情况下，具有比大企业更大的动力。美国、英国、法国、日本等发达国家通过实施对中小企业创新投入的倾向性优惠政策，进一步激发中小企业创新活力。例如，英国小企业享受130%的研发费用加计扣除；美国年收入小于500万美元的小企业，可将一定限额的研发税收抵免用于代员工缴纳的薪金税，此外，还通过小企业创新研究计划（SBIR）等对技术创新给予无偿资助^[28]。从人才创新激励的覆盖面看，我国人才税收优惠政策更倾向于学术型人才，如“长江学者”“千人计划”人才，对企业人才也往往倾向于创业者，而对企业内部创新人才的个税优惠等激励不足。从创新考核的有效性看，我国更加注重专利数量，然而专利数量不能充分证明创新质量，导致企业靠专利“灌水”骗取税收优惠的状况时有发生。总而言之，我国产业政策供给尚难满足产业自主创新的需求。而上述产业政策设计和实施路径影响了目标主体的预期和行为偏好，型塑了较为固化的产业生态和发展路径，导致创新主体对于政府激励创新的预期较大、依赖较大，中小企业的创新潜能未能充分发挥，创新激励分配不均，创新注水、骗取优惠等行为拥有生存空间，产业创新整体水平与产业发展实现“高水平自立自强”的目标仍有较大差距。

二   国际产业竞争的主体能力有限

在全球化发展过程中，非国家行为体扮演了较以往更重要的角色，西方国家的产业竞争历史悠久，通过对非国家行为体的培育和引导，形成了较其他国家更强的竞争主体，而随着竞争主体数量增多、对相关产业的影响力提升，就形成了国际产业竞争优势。随着大国竞争加剧，国际组织和跨国公司愈发成为了国际博弈的工具。例如，通过国际组织推动制定和落实有利于本国产业发展的标准和规则，通过跨国企业执行相关标准和规则以控制相关产业链供应链的布局和发展。当前，全球治理的话语权主要由西方发达国家主导，对产业发展具有较强影响力的政府间或非政府间国际组织大多为西方创建、培育并掌控，跨国企业中，虽然我国近年来实现了数量和规模的大幅增长，但西方发达国家通过掌握产业链关键技术、零部件和品牌话语权，从影响力上仍然占据绝对优势。这就导致我国以提升国际产业竞争力为目标的产业政策转型在竞争主体层面面临制约，产业政策转型的效果“打折扣”。2019年，非政府性质的国际棉花认证机构瑞士良好棉花发展协会开始停止对我国部分新疆棉花企业的认证；2020年，多家跨国服装和家具企业宣布拒绝使用“新疆棉”，导致我国部分新疆棉花企业被迫承受较大损失。而近年来，苹果、英特尔等电子信息领域跨国企业推动产业链分散化布局和回流，在越南、印度、墨西哥等地加快投资设厂，服务于上述链主企业的我国相关企业也被动在海外投资建厂，开展零部件的配套生产和服务。相关国际组织和跨国企业的行为或受到美西方的直接施压，或受到规则引导的间接影响，体现了国家产业政策的外溢效应。相比之下，我国跨国公司具备的“卡脖子”技术较少、高端品牌的市占率较低，国际组织的跨国影响力不高，作为产业政策的载体，能够发挥的作用有限，使得我国产业政策转型服务国际产业竞争优势提升的目标时受到限制。

三   大国竞争背景下的外部冲击

当前，我国与西方发达国家的经贸合作已从“互利区”部分迈入“竞争区”，而发展中国家则借机分割我国在中低端价值链的世界份额。一方面，我国产业结构转型升级令发达国家倍感竞争压力，或通过实施更密集的产业政策扶持重点产业发展，力图提升对我竞争力；或通过规则、标准、市场等途径挤压我产业发展空间。另一方面，发展中国家利用要素价格优势，趁发达国家挤压我产业发展之机争取更多的外商投资、世界市场和技术转移。在“双重挤压”局面下，我国的产业政策设计就面临复杂的外部挑战，产业政策实施过程中随时面临外部冲击风险。大国竞争格局下，外部挑战和风险主要通过影响我国要素流动和市场应用，对我产业政策设计实施造成负面影响。要素流动方面，发达国家通过鼓励产业回流、分散布局，对我国“双循环”中高水平利用国际国内两种资源带来负面影响。根据美国非营利组织“回归倡议协会”（RESHORING INITIATIVE）报告^[29]显示，2021年，美国通过制造业回流新增的26万个工作岗位中，主要来源于中国、墨西哥、印度和日本，主要行业分别为交运装备行业、计算机和电子设备行业、机械行业。此外，制造业回流新增的企业中，42%为高科技或中高科技企业，创造了所有新增岗位中68%的岗位。市场应用方面，西方国家针对外商投资的安全审查愈发严苛，印度、越南、印尼等多个发展中国家也在探索收紧投资审查，导致我国海外市场扩展尤其是新兴经济领域市场扩展步伐放缓。目前，建立外资安全审查制度的国家不断增加，审查范围不断扩大，审查力度不断加强，并出现国家安全概念泛化的倾向。以美国为例，是否取得控制权或持股比例的多少并不是美国外国投资委员会（以下简称“CFIUS”）作为审查的先决条件，如其认定任何可能使外国主体对美国公司产生影响，或获取其关键资讯、数据、技术的投资行为都列入审查范围。美国现行法律未明确“国家安全”概念，使得CFIUS具有很大的自由解释空间，可根据实际情况对美国国家安全可能产生负面影响的交易自行判断，并且可针对不同的国家采取不同的审查标准，从而在执行过程中保留了很大的执行弹性和操作空间。2021年，我国对CFIUS正式申报的投资数量在各国中占比最高，占所有正式申报投资数量的16.5%，较2017年几乎翻了三倍^[30]。

四.   新发展格局下推动产业政策转型的建议

新发展格局下，我国产业发展要实现高水平自立自强，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，创建能够充分激发创新主体自主创新行为的制度环境。针对发展短板，以“产业链”思维系统设计产业政策，为争取更大的国际发展主动权牢固基础。在产业发展高端化、智能化、绿色化过程中，充分发挥产业政策创造市场的作用。

一   充分发挥竞争政策对产业自主创新的作用

当前大国竞争是以技术为中心的综合竞争。当产业发展处于初始阶段时，链条较短，选择性产业政策可以产生较大作用，通过作用于需求端的政策激励市场需求，扩大生产应用领域。但随着产业链条越长、产业生态越复杂，产业自然发展增速放缓，通过创新为产业注入新动能就变得尤为重要，往往需要成熟的市场竞争机制优胜劣汰，推动技术和工艺不断迭代，推动产业酝酿新的技术变革，最终实现产业跨越式发展。所以，针对我国希望引领发展的目标产业而言，要尽量减少直接干预对市场价格机制形成的扭曲，且要维持政策的一致性、连贯性，推动我国产业政策形成新的路径依赖，更加有利于培育市场主体的自主创新意识、激励市场主体的创新行为。

未来，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，系统谋划竞争政策，进一步发挥功能性产业政策的主体作用，加强与其他产业政策的有效协同。首先，系统谋划竞争政策需要先“破”后“立”，营造市场创新氛围和预期。进一步打破垄断，全面推行定期滚动更新的市场准入负面清单制度，加强反垄断监管机制建设。在试点地区建立竞争政策快速审查机制，构建央地联动的审查机制，对市场准入、招商引资、招标投标、政府采购等领域进行审查。加快健全企业破产制度，允许企业创新“试错”，由市场承担“试错”成本。注重反垄断监管和“寻租”问题^[31]，通过针对市场主体的常态化监督管理，形成包括基础设施建设在内的央地信息双向沟通机制，重点对涉嫌垄断、不正当竞争等活动的市场主体进行常态化监督，推动市场形成更加公平的竞争格局和利益分配格局。

其次，进一步健全功能性产业政策体系，通过分类施策，加强与竞争政策的互补和协同，充分激发主体潜能。对于劳动密集型产业，加快推动数字丝绸之路电子商务平台建设及推广，加强与“一带一路”沿线国家建立联合预警和应急管理机制，为提升区域供应链整合能力、加快推广中国品牌的劳动密集型跨国企业提供更好的发展机遇、海外风险预警和保障服务。对于技术密集型产业，加快建设知识产权保护制度，强化知识产权政策法规体系、监督管理体系、司法保护体系，完善市场化应用、侵权惩罚性赔偿等的制度措施，为技术创新创造公平的竞争环境。与此同时，政府要发挥“兜底”作用，完善就业服务体系和社会保障体系，通过税收减免等方式，鼓励职业院校、龙头企业等市场力量共建共享公共实训基地，开展职业教育培训，推动市场自发的再培训、再就业机制发挥更大作用，让市场主体敢破产、敢转型。

最后，统筹好竞争政策和选择性产业政策的关系，对于选择性产业政策，要考虑在企业步入成熟期、投资效率降低时及时退出，鼓励创新主体通过技术迭代、产品升级等方式在同行竞争中获得优势。建立政策评督机制，在地方自评层面，通过在产业政策实施过程中引入目标管理机制，对产品或服务质量、效益设立主客观指标，通过互联网平台等多手段、多渠道汇集市场评价，开展自评，在第三方评估方面，组建由有关部门和行业专家组成的评督组，对地方执行竞争政策、选择性产业政策的过程进行监督，对政策实施效果进行考评，降低地方的投机性行为，协助地方在实施选择性产业政策维持公平竞争的边界，构建良好的市场预期和公平竞争环境。

二   以提升产业链竞争力为目标系统设计产业政策

当前，不同产业之间交互和依存逐渐深化，产业链上下游和产业生态系统运行对于特定企业发展的影响不断扩大。产业链政策是针对产业链生态系统设计的各类产业政策总和，有助于是顺应全球产业竞争新趋势的必然选择，提高我国国际产业竞争的主体能力。只有构建产业链与创新链人才链资金链深度融合的生态体系，统筹要素资源配置，才能培育出具有国际影响力和产业链供应链重塑力的跨国企业，实现从跟随发展向引领发展转变，提升重点产业链抗风险能力，统筹实现我国产业的发展与安全。

未来，要从国内层面和国际层面两个维度，提升产业链政策的运行水平和实施效果。国内层面，要聚焦壮大链主企业核心竞争力，实现上中下游大中小企业共同参与融通式创新的产业发展模式，整合中小企业的原始创新优势以及平台型企业的资源优势，持续提高产业链的自主可控性^[32]。这就要求实施更加综合性的产业政策，构建更加良性的产业生态环境，加快产业链价值升级。首先，以补齐短板、锻造长板的目标，实施产业链节点政策，即以产业链各环节为作用对象，包括针对特定产业链环节实施的各类有利于增强该节点能力的政策；其次，以促进产业链各环节高效衔接为目标，实施产业链连接政策，即包括上下游不同环节、大中小企业之间、不同要素之间、不同区域之间、国内外之间等连接方面的政策；最后，以提升产业链价值水平为目标，实施产业链价值政策，即以全产业链为作用对象、推动产业链效率改进和价值提升的政策。

国际层面，加强产业链政策的开放性，提升与国际规则接轨和主要国家的政策协调，持续推进产业链数字化、绿色化转型，提升产业链安全性，打造具有韧性的“朋友圈”。一方面，以提升优势产业发展主动权为目标，鼓励我国已有一定国际竞争优势的跨国企业与专业性的国际组织加强互动，提升与重点伙伴合作的紧密度，共同探索关于标准制定、规则设计有关工作，考虑构建跨国企业牵头的区域特色产业链。对于在全球或区域产业链供应链治理中有成效的企业进行综合评价，设置多阶段任务和弹性目标机制，分阶段提供补贴奖励，通过“中央—地方”联动的专班服务机制，在尊重公平竞争的原则下及时满足该类主体的发展诉求。另一方面，以提高产业链安全性为目标，规划关键核心产品和资源的跨国备份，联动有较大海外区域影响力、重点行业跨国影响力的企业，加入到产业备份工作中，并通过政企定期沟通机制，对备份进行更新和消纳，保障产业安全性，对企业备份工作提供资金补贴、要素优惠和保障。

三   充分发挥产业政策创造市场的作用

大国规模优势是我国产业政策创造新市场、新动能的重要保障。实施扶持未来产业的产业政策，有助于发挥政策的市场创造作用。对于国际竞争而言，有助于拓展国际经济发展新空间，趁各主要国家尚未在绿色、数字等新兴领域形成标准和规则主导前，实现“换道领跑”，在大国竞争背景下实现全球经济治理中的更大主动，降低被外部政策冲击的风险。对于国内而言，有助于通过培育新经济，推动代表更高质量生产力的群体成为新的利益主体，创造新的经济权力和利益分配路径，推动落后生产力的生存空间自然萎缩，打破既有经济主体的利益格局，逐步适应新经济规则，在新发展格局下更好统筹不同主体的经济权力和利益分配，提高新经济规则在调节资源配置方面的话语权。此外，由于未来产业发展空白较大，有利于在新经济尚未形成固化的市场预期前，通过产业政策引导市场主体的行为模式，通过更高标准的政策设计、实施、监管，避免新兴产业“赢者通吃”的潜在问题，促进新兴产业健康发展。

未来，要着眼于探索将新经济规则应用于更多资源、更宽领域、更大空间，发挥产业政策创造市场的作用，在产业发展高端化、智能化、绿色化过程中解决历史路径问题。首先，针对产业绿色化发展，通过地方政府共同设立风险投资基金，鼓励创新绿色产业链供应链利益共享机制和区域生态补偿机制。对建立上中下游产品全生命周期的绿色脱碳管理的链主企业，通过对管理项目补贴，分担链主企业管理成本，通过地方政府和企业共同出资，建立链主企业与地方政府的绿色监管机制和数据共享平台，进一步形成对供应链和物流体系的绿色脱碳管理。对在中西部投资绿色产业的龙头企业，通过税收减免、培训支持、用工社保减免等措施，鼓励企业在当地整合产业资源、延伸产业链条，着力增强中西部地区绿色发展的内生动力。对参与国标、行标的龙头企业提供阶梯式补贴，鼓励企业参与标准制定工作，推动我国企业在全球绿色价值链重塑方面获得更大话语权从国家层面予对保险公司承保的海外工伤保险、意外伤害保险、雇主责任保险、安全生产责任保险等进行财政补贴、返还或税收优惠。

其次，针对产业智能化发展，开展科技型中小企业扶持计划，以科技型平台企业为牵引，推动中小企业数智化转型。对平台企业带动中小企业开展数智化转型设立分阶段目标、实施科学评价，在前期产业生态内数智化水平整体较低的时期，以政府采购试点项目鼓励平台企业和中小企业积极参与。当细分产业生态数智化提升到一定水平时，注重围绕企业转型的市场创造效果进行评价，对效果显著的平台企业升级基础设施和服务进行融资优惠和补贴支持。

最后，针对产业高端化发展，以打造先进制造业集群为抓手，推动先进制造业专业园区出台优惠政策，鼓励龙头企业协同中小企业开展研发创新，对相关联合研发项目提供资金支持、税收减免、要素保障，对孵化的产业化成果收益根据出资比例在园区和企业间分成，构建风险共担的联合创新体。