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将政府本体带回来

王智睿

王智睿. 将政府本体带回来[J]. 北京科技大学学报(社会科学版), 2023, 39(2): 233-238. doi: 10.19979/j.cnki.issn10082689.2022110066
引用本文: 王智睿. 将政府本体带回来[J]. 北京科技大学学报(社会科学版), 2023, 39(2): 233-238. doi: 10.19979/j.cnki.issn10082689.2022110066
WANG Zhi-rui. Bringing the Government Ontology Back[J]. Journal of University of Science and Technology Beijing ( Social Sciences Edition), 2023, 39(2): 233-238. doi: 10.19979/j.cnki.issn10082689.2022110066
Citation: WANG Zhi-rui. Bringing the Government Ontology Back[J]. Journal of University of Science and Technology Beijing ( Social Sciences Edition), 2023, 39(2): 233-238. doi: 10.19979/j.cnki.issn10082689.2022110066

将政府本体带回来—政府研究的议题演变与方法演进

doi: 10.19979/j.cnki.issn10082689.2022110066
基金项目: 国家社会科学基金重点项目“特大城市基层治理中的社会整合与管理体制优化研究”(编号:19AZZ008)。
详细信息
    作者简介:

    王智睿(1997- ),男,河北冀州人,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生

  • 中图分类号: D035

Bringing the Government Ontology BackEvolution of Topics and Methods of Government Research

  • 摘要: 政治学是时代的产物,改革开放以来,中国的政府研究始终立足于中国特色社会主义建设的伟大实践。整体而言,这一领域所取得的科研成果和学术的发展进步是显著的,成为中国政府改革中不可或缺的重要因素。另一方面,近年来受“政治学公共管理化”“政府研究治理化”等发展趋势的影响,“作为场域的政府”研究取得了长足进步,在成果数量和关注热度上占据主导。宏观、重大议题开始“遇冷”,基础性研究逐渐边缘化。为此,“作为本体的政府”研究应重新被带回政治学界,把握好两类政府研究之间的平衡,融入时代大局,聚焦核心问题,形成有效对话,实现重点突破,努力为中国特色社会主义现代化建设服务。

     

  • 政府即对整个社会进行管理的国家机构。它是生产力发展的产物,服务于国家的整体利益,促进社会发展,保障公民权利。在任何时期,国家和政权问题,都是政治的根本问题。因此,政府研究是政治学研究中开端最早、成果最多、最具活力的领域之一。总体看来,国内的政府研究最早关注的是“作为本体的政府”,围绕政府类型、政府权责、政府能力等内容产出了一系列高质量的研究成果。随着议题的拓展和方法的精进,“作为场域的政府”研究方兴正艾。他们更多关注的是政府的运行过程,属于“公共事务管理”的范畴,吸引着政治学、公共管理、经济学等学科的高度关注。这两类研究分别从不同方面增进了学术界关于政府的认知和理解,同时也有助于为现代化建设提供理论指导,成为中国政府改革与发展中不可或缺的重要因素。

    知识传播与知识生产同样重要。进入“众媒时代”后,政治学学术作品的传播方式发生了变化,能够在更广泛的群体中传递学术观点,也有助于观察学术发展的趋势。以“政治学人”微信平台为例,它面向所有学术期刊发表的作品开放,粉丝量逾23万人,已成为国内政治学界最具影响力的第三方学术平台之一 [1]。自2014年成立以来,基本实现了每日推文,累计转载了近2000篇文章。其中,政府研究一直都是读者重点关注的领域,相关推文能够收获较好的阅读量和转发量。笔者曾长期从事平台的文章选荐工作,发现尽管政府研究整体上取得了长足进步,内部却产生了两重分化。即“以政府为本体”的研究明显“遇冷”;研究议题逐渐走向微观,且正在被技术性的方法和视角所消解。这究竟是学科发展的客观规律,还是路径偏离?文章以此为研究主题进行分析讨论。

    朱光磊教授在《现代政府理论》一书中,指出职能、机构、体制和过程构成了政府研究的分析框架。其中,职能决定了政府的整体设计,机构是职能的载体,机构间的关系构成了体制;体制运转起来就是过程[2]。尽管政府研究呈现出丰富多元的图景,但基本没有超出这个框架的范围。围绕着不同侧面,政治学者产出了一系列高质量的成果,研究主体和队伍不断壮大

    当代中国政府研究发端并根植于改革开放的伟大实践。1980年,邓小平同志关于党和国家领导制度改革的讲话,提出了党政分开这一重要课题,为政府研究的兴起提供了重要契机,在当时形成了一些专题性的研究成果。一方面,随着经济和政治体制改革的推进,政府研究的范围和领域逐渐明确,开始有针对性地探讨、解决现代化进程中的体制性问题,并尝试提出具体的方案。如党政如何分开、机构改革的目标、人大制度的完善等。并且,相关研究正逐步延伸到政府在经济社会发展中的功能、定位,以及同市场和社会的关系。另一方面,以发展学术作为新的发展起点。专业教材和著作开始涌现。如谢庆奎教授的《当代中国政府》,朱光磊教授的《当代中国政府过程》等,系统介绍了政府的起源、结构、功能和运行等基础内容,为后续研究的开展奠定了坚实基础。

    整体而言,这一阶段的研究呈现出典型的过渡性特征,即在研究选题上,既强调问题导向,关注体制层面的宏大议题,也开始注重选题本身的学术意义。尤其在1990年前后,研究者逐渐意识到渐进式改革的重要性,致力于成为国家建设的建制性力量。但实际上研究的覆盖领域还不够广,对于西方政府与政治理论的借鉴也不够深入[3]。而且在研究方法上,开始摆脱历史上长期形成的人文色彩,从传统的规范研究走向规范研究和实证研究并举,从主要关注制度转向兼顾制度和行为,政府过程方法得到了推广。而在研究深度上,逐步从概论性分析和一般性介绍转向专项的深度研究,以规范的概念性语言代替政策性语言,开始重视研究的科学性和规范性[4]。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立,政府职能,以及由此衍生出来的制度设计,在经济社会发展中的重要性日益凸显。

    2001年,中国正式加入世界贸易组织,对国内政府管理改革带来了巨大挑战,同时也提供了实践机遇。该阶段的研究主要围绕一个核心问题展开,即政府职能转变。它是检验政治发展能否为社会主义市场经济建设服务的关键性指标[5]。具体包括以下方面:一是发展型政府研究,它是对地方政府行为的理论概括。为了实现经济增长和财政增收的优先目标,地方形成了以社会政策创新为工具的发展型政府形态,选择性地履行职能[6]。二是服务型政府研究,即对政府改革方向的重新定位。随着经济建设和社会转型的需要,应逐步将主要职能转向公共服务[7]。这不仅取决于它的主观意志,还取决于市场与社会的成熟程度[8]。并且,服务和管理并非是替代关系,“规制—服务型政府”才是转型期的理想模式[9]。三是大部制改革研究,这是政府机构改革的最新进展。学术界一方面强调职能有机整合与统一的必要性,一方面主张不要片面地追求“大而全”,权责一致和部门间协调同样重要[10]

    此外,政府规模、财政预算等领域也取得了重要进展,并在研究方法的应用上走在前列。总之,这一阶段的政府研究异常活跃,视角大为开阔,议题日益拓展,内容不断深化。不但提出了一系列重要的学术概念,如“党内民主”[11] “职责同构”[12]“协商民主”[13]“预算国家”[14]等。且真正做到了政学互动、相互给予,理清了困扰实务界的诸多问题,或是推动、引领着政府决策,或是内化于执政理念和制度设计。可以说,在短短20余年的发展历程中,政府研究在缺乏理论积累的条件下实现了迅速发展,对一些基础性问题的总体认识已较为清楚,但还未在深化和细化研究方面实现充分发展。例如,在职责同构问题的研究中,明确指出其尽管有存在的必要性与合理性,却也构成了各项改革难以开展的症结。但是,在职责在纵向政府间如何划分、政府如何实现全面履职等具体问题的分析上,还缺乏成熟的思路和具体的方案。

    党的十八大以来,社会主义现代化建设的加速,推动着政府研究进入了新的发展阶段,并呈现出以下变化。其一,具体的政府主体,甚至是政府的延伸部分愈发受到关注。研究对象拓展到县政、市政、街镇、开发区、新区,乃至社区、领导小组、委员会等。其二,政府间关系研究,诸如地方竞争、区域合作、整体政府等议题变得越来越重要。其三,对政府行为、管理流程等现实政治过程的关注度与日俱增。政府创新、政府回应性、风险防控、政策执行等,吸引了多学科的研究者入场。其四,治理技术、治理机制同政府改革的研究,特别是它们的中间作用机制正成为新的学术增长点。最后,中国政府与政治的核心,党政关系问题,再度迎来了研究热潮。党政体制[15]、党政结构[16]等概念成为理解为中国国家治理经验的“成功之匙”。

    这一阶段的政府研究呈现出明显的转向。政府不仅仅作为本体,同样是一个场域,其范围大大拓展了。在方法应用上,研究规范性提升,实验方法、博弈方法、比较方法得到了推广。逐步从制度主义和“结构−功能”转向理性选择范式。在内容重心上,他们更关注“政府运作究竟是怎样的”,以及“运作背后的行为逻辑”,是行为主义的产物。这类研究的发展,有助于学术界破除对政府的固有的、简单化认知,更好理解其多样性。不过,任何研究都应当把握好内容和议题之间的平衡。过分强调政府所处的场域,容易落入微观主义的窠臼,而忽视、轻视政府领域的宏观问题、重大议题。无疑40余年来政府研究所取得的发展进步是显著的,同时也应当正视,繁荣发展背后的问题、难点和困点。

    在任何时期,政府研究都应当坚持一条主线,即中国特色社会主义建设的伟大实践。自20世纪80年代起,围绕着党政关系、政府职能转变、机构改革等重大议题,以及与之相关的公共政策、社会建设等重要议题,产出了大量成果。但是,随着议题的分化、方法的精进,一些大问题、重要问题开始受冷落,且正在被过度微观的视角、方法消解。这种现象值得引起警惕。

    政治学的研究议程包括宏观问题和微观问题。在政府研究领域,重大议题是宏观问题的重要组成部分,主要涉及转变政府职能、党和国家机构改革等服务国家改革发展的战略问题,事关顶层设计。后者涵盖了基层治理、官员晋升等具体现象和行为。从已有研究来看,微观问题的热度不断攀升,这确实是学科发展的重要体现,但也一定程度上影响到重大议题的研究,如司法体制改革、人大监督等重要议题已长期游离于政治学之外。研究议题本身没有高下之分,但政治学是一门“国家学”,决定了重大议题更具重要性和优先性。并且,重大议题关注的是基本面,而不是某个点,因先天而具有拓展性和连带性,能起到“事半功倍”的作用。总之,找到一个重要的选题,更有助于研究者不断向纵深拓展,生产出标志性产品,形成自己的“领地”[17]

    客观来讲,重大议题不容易“接近”,很难直接应用田野、定量等方法。因此,宏观问题以规范分析为主,微观问题以实证分析为主,二者之间泾渭分明。不过,规范分析对研究者的能力要求较高,体现在逻辑自洽性、文本基础等多个方面,需要长期积累。另一方面,重大议题无法脱离经验事实,“小切口”为避免宏大叙事提供了可行路径。但同时要注意的是,过分强调田野和细节,落入微观主义的窠臼,将很难上升到政府的基本原理,得出普遍性的观点和结论。试图通过微观问题来推导、拼接重大议题,也容易出现逻辑鸿沟[18]的问题。倘若不关心重大议题,不了解中高层政府,政治学者得出的结论、提出的“药方”,可能会存在偏差,难以满足政府改革对理论界工作的需要。

    “以政府为本体”的研究,立足于现代化建设中的实践需求,重点关注的是政府改革中的基本面问题,尤其是重大议题;“以政府为场域”的研究,侧重于公共事务管理,对政府活动的范围,包括行为和现象展开研究,以更好理解原理和逻辑,促进知识体系的专业化。不过,他们都存在着各自的内在局限:前者主要是从结构−功能的视角展开分析,较难进行理论对话,在“讲好中国故事”方面有所欠缺;后者多致力于机制分析,试图解码中国政府行为的“黑箱”,但不同程度地存在着解释力不足的问题。并且,他们关注的问题,同实务界的需求似乎存在着偏差。从政治学人的日常推文来看,机制解释正成为中青年研究者的拥趸。然而,在一些基础性问题尚未认清的基础上,扎堆于对“puzzle”的解析,不但会窄化政治学的研究领域,还可能弱化其为国家建设、政府咨询服务的功能。理性选择和行为主义很难实现事实和规范的结合。

    但两类研究并无高下之分,不过是前者侧重于基础性内容,后者重视深化和细化,共同构成了一项研究开展的全过程,即面状研究可以勾画出结构性的图景和脉络,点状研究可以使结构更丰满。因此,对于新开辟的领域,应当事先通过结构性分析进行描述,形成基本认知。其次再进行解释性工作,反过来增进对基本面的理解,形成闭环。以笔者关注的环保职能为例,既有研究几乎都关注的是“政府如何履行环保职能”[19-21]。这实质上是政策执行研究,所得出的相关结论,对于解决环境问题自身的意义较为有限。因此,需要先对环保职能展开剖析,以职能为研究的逻辑起点,然后分析后续的制度安排和改革内容,之后才是通过案例、定量等方法来解析相关和因果关系。总之,将政府作为研究对象,决定了它很难与现实政治保持距离,研究者必须要兼顾好学术意义和政策价值。

    在当前,治理不仅是学术界的热门话语,同样在政治话语中得到了广泛应用,体现出官方对政府与市场和社会关系、政府职能等进行的调适。他们一方面强调,政府是公共利益的最佳代言人,起主导和支配作用;另一方面,鼓励多元主体对公共事务的参与。围绕政府在治理中的功能,学术界产出了大量的学术论文。基于可视化分析,治理研究主要聚焦“善治”、“多中心治理”、“全球治理”和“国家治理”四个簇群[22]。其中,前三类研究呈现出一定程度的西方话语色彩,实质上暗含着对政府的排斥;后者却无限扩大了治理的外延,它的应用场景从政社合作、公共服务、扶贫攻坚迅速扩展到政治监督、市场监管,甚至是审计、评估等领域。这种“政府研究治理化”的倾向,容易导致对政府职能的简单化理解,对政府自身的知识贡献是有限的。在一定程度上,政府不但被研究者忽视,同时也被轻视了。

    进入21世纪以来,“多一些治理,少一些统治”已成为主要国家政治变革的重要特征。这固然契合了人类政治社会发展的规律,但也容易产生认知上的误区。事实上,与统治相对应的是管理,它们构成了政府职能的两个方面。治理则是对管理的进一步发展。管理是基础性的政府职能,在任何时期,都需要公共权威的管理以配置资源,在维护社会公正和秩序的基础上提供服务[23]。治理则主张多元主体的参与和互动,应对“政府失灵”,增强基础性能力。偏重于社会管理领域。由此可见,它们各有侧重,并非是替代和超越的关系,而是相互补充的。以“放管服”改革为例,它从来不是单一地主张简政放权和优化服务,而是要实现放权、严管和优服的有机统一。并且,改革的最终实现,应由监管能否有效承接来决定。必须要及时转化观念,将对监管职责的重视提至前所未有的高度[24]。在某些政府职能范围领域,监管(管理)将永远是基础和核心。

    笔者呼吁重新将“作为本体的政府”带回来,并非认为“作为场域的政府”研究不重要。而是因为,在精细化发展的过程中,逐渐遗忘了一些重要议题,产生了一些认知误区。倘若任由其偏离下去,将不利于发挥政治学的核心功能。近10年来,政治学在政府研究领域提出的高解释力、高认同度的概念和理论还有很大不足,笔者认为应该从以下几方面进行完善。那

    政治学的规模比较小,从事专业研究的人员还不够多。因此在研究议题上,应集中优势力量突出其重点。近年来,“政治学公共管理化”引发了学界热议,即一些政治学研究在形式上越来越像公共管理学,转向对具体问题的技术描述[25]。客观来讲,当政治学需要通过政府组织来解决国家具体问题的时候,它的焦点自然会从构成维度转向行动维度[26]。但是,作为一门基础性学科,政治学在政府理论方面积累了丰硕的资源。倘若自我降维,全部涌向微观,更可能会丧失自身的优势。为此,笔者呼吁政治学者既要主动出击,向其他学科学习研究方法和研究具体问题的能力,并结合自身优势,开发新的领域;更要明确并聚焦政府研究的基础性问题、重大议题,对以政府为核心对象的一系列重大问题展开攻关。因为政治学的独特优势在于,能够对国家权力等本质问题保持清醒理智,这种理性精神是非常必要的[27]

    研究方法没有高下之分,议题同方法的匹配度更为重要。除了偏重宏观的规范分析和偏重微观的实证分析,中观视角提供了一条新的进路,即对宏观问题做具体研究。即要把具体问题放在大的背景下研究,既不空泛,也不琐碎,而是要深入、具体地开展研究工作[28]。例如,将权责清单制度视为政府职能转变的抓手,就有效实现了研究议题的降维[29]。可见,这种视角天然契合了对于重大议题、宏观问题的分析。需要进一步说明的是,宏观、中观和微观不是界限分明的,应当是将其作为一个“武器库”,打通边界。可行的思路是,借宏观分析来建构背景,借中观视角来充实案例,借微观研究来理解关系和机制。通过解剖麻雀的方式对一系列中微观议题进行探讨,最终上升到对宏观问题的整体性分析。

    经过本土化改造,中国的治理概念主要指向的是复合主体的协同共治。并且,不同主体间的地位和功能存在差异。它意味着国家与社会关系的再调整,更多强调政府之外的力量。基于这样的思路,治理既可以在宏观层面上看成是分析框架,即不同主体间的相互关系和演化路径,也可以在微观层面上探析具体的组织架构和协作模式[30]。总之,它有着特定的研究场域,即涉及多元、复合主体的公共事务。而从政府履行职能的方式来看,主要存在着统治、发展、管理和服务等多种类别,还可以进一步细化为决策、监管、执法等具体形式。可见,治理只是其中的一部分,也可以将其视为贯穿其中的理念,但它绝非政府行为的全部。必须要掌握基本的政府原理和理论,适当扩展研究范围。

    “社会大变革的时代,一定是哲学社会科学大发展的时代。当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革,也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。”[31] 勇立时代潮头,政府研究应立足于中国特色社会主义现代化建设的实践,围绕政府发展的核心议题,贯彻学习党的二十大报告中的相关精神,持续关注政府领域的大问题、真问题、好问题,努力为知识生产创造经验场景和理论滋养,为政府改革提供智识支持和解决方案。另一方面,“中国道路”不能只是强调自身的独特性,而是要超越社会政治生活,丰富人类关于政府发展规律和道路的认识。在此过程中,应充分尊重并借鉴各国政府的发展经验,实现中国政治同比较政治的连接。

    1)  本文指向的“政府”是广义上的,即对国家机构的研究,主要包括行政机关、立法机关、司法机关和其他一切国家政权机关。
    2)  目前,学术界关于政府研究的阶段划分,更多是基于具体的研究议题,而非整体上的政府研究。为此,笔者选择了3个关键历史节点。其中,加入世贸组织,标志着中国的政府发展开始受制于全球化和成熟市场经济的制约,需要在政府职能、政企关系等方面进行改革。这是一种外生压力,而非内部要求。此外,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统筹推进政治体制改革,致力于构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,以及职责明确、依法行政的政府治理体系,全面提高国家治理能力和治理水平。总之,全面深化改革的现实需求,推动着政府发展进入了新的阶段。具体参见中国行政管理学会课题组在《中国行政管理》2018年第6期发表的文章《习近平新时代中国特色社会主义行政管理体系建设思想研究》。
    3)  在中国知网,对2012—2022年间发表的“国家治理”“政府治理”“社会治理”的CSSCI文献进行检索,并剔除非政治学、行政学等相关领域的文献。共获得15 426条结果。检索时间为2022年9月15日。作为对比,将关键词替换为“政府职能”“政府机构”“政府过程”“政府体制”“政府改革”“公共政策”,检索数量则不足6 000条。
    4)  当然,它对于微观问题同样具有参考价值,具体参见吴晓林发表于《政治学研究》2017年第2期的文章《结构依然有效:迈向政治社会研究的“结构−过程”分析范式》。
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    1. 王智睿. 重心转换与优化配置:中国环境治理改革的职能逻辑. 云南行政学院学报. 2024(03): 70-79 . 百度学术

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  • 收稿日期:  2022-10-18
  • 刊出日期:  2023-04-25

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