Bringing the Government Ontology BackEvolution of Topics and Methods of Government Research
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摘要: 政治学是时代的产物,改革开放以来,中国的政府研究始终立足于中国特色社会主义建设的伟大实践。整体而言,这一领域所取得的科研成果和学术的发展进步是显著的,成为中国政府改革中不可或缺的重要因素。另一方面,近年来受“政治学公共管理化”“政府研究治理化”等发展趋势的影响,“作为场域的政府”研究取得了长足进步,在成果数量和关注热度上占据主导。宏观、重大议题开始“遇冷”,基础性研究逐渐边缘化。为此,“作为本体的政府”研究应重新被带回政治学界,把握好两类政府研究之间的平衡,融入时代大局,聚焦核心问题,形成有效对话,实现重点突破,努力为中国特色社会主义现代化建设服务。Abstract: Political science is the product of the times. Since the reform and opening up, China’s government research has always been based on the great practice of building socialism with Chinese characteristics. On the whole, the research achievements and academic progress made by China’s government research institutes are remarkable and have become an indispensable factor in the reform of the Chinese government. On the other hand, influenced by trends of “public management of political science” and “governance of government research”, research on “Government as a field” has made great progress, dominating in terms of quantity and attention. Macro and major issues have begun to be “cool off”, and basic research has gradually been marginalized. Therefore, the study of “government as an ontology” should be brought back to the political science community to balance the two types of government studies. It enables the government to integrate into the overall situation of the times, focus on core issues, form effective dialogues, achieve key breakthroughs, and strive to serve the realization of Chinese modernization.
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Key words:
- government ontology /
- government field /
- research agenda /
- governance
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一. 问题的提出
政府即对整个社会进行管理的国家机构。它是生产力发展的产物,服务于国家的整体利益,促进社会发展,保障公民权利。在任何时期,国家和政权问题,都是政治的根本问题。因此,政府研究①是政治学研究中开端最早、成果最多、最具活力的领域之一。总体看来,国内的政府研究最早关注的是“作为本体的政府”,围绕政府类型、政府权责、政府能力等内容产出了一系列高质量的研究成果。随着议题的拓展和方法的精进,“作为场域的政府”研究方兴正艾。他们更多关注的是政府的运行过程,属于“公共事务管理”的范畴,吸引着政治学、公共管理、经济学等学科的高度关注。这两类研究分别从不同方面增进了学术界关于政府的认知和理解,同时也有助于为现代化建设提供理论指导,成为中国政府改革与发展中不可或缺的重要因素。
知识传播与知识生产同样重要。进入“众媒时代”后,政治学学术作品的传播方式发生了变化,能够在更广泛的群体中传递学术观点,也有助于观察学术发展的趋势。以“政治学人”微信平台为例,它面向所有学术期刊发表的作品开放,粉丝量逾23万人,已成为国内政治学界最具影响力的第三方学术平台之一 [1]。自2014年成立以来,基本实现了每日推文,累计转载了近2000篇文章。其中,政府研究一直都是读者重点关注的领域,相关推文能够收获较好的阅读量和转发量。笔者曾长期从事平台的文章选荐工作,发现尽管政府研究整体上取得了长足进步,内部却产生了两重分化。即“以政府为本体”的研究明显“遇冷”;研究议题逐渐走向微观,且正在被技术性的方法和视角所消解。这究竟是学科发展的客观规律,还是路径偏离?文章以此为研究主题进行分析讨论。
二. 百舸争流:政府研究的脉络梳理及发展演进
朱光磊教授在《现代政府理论》一书中,指出职能、机构、体制和过程构成了政府研究的分析框架。其中,职能决定了政府的整体设计,机构是职能的载体,机构间的关系构成了体制;体制运转起来就是过程[2]。尽管政府研究呈现出丰富多元的图景,但基本没有超出这个框架的范围。围绕着不同侧面,政治学者产出了一系列高质量的成果,研究主体和队伍不断壮大②。
(一) 滥觞于改革发展进程(1980—2001年)
当代中国政府研究发端并根植于改革开放的伟大实践。1980年,邓小平同志关于党和国家领导制度改革的讲话,提出了党政分开这一重要课题,为政府研究的兴起提供了重要契机,在当时形成了一些专题性的研究成果。一方面,随着经济和政治体制改革的推进,政府研究的范围和领域逐渐明确,开始有针对性地探讨、解决现代化进程中的体制性问题,并尝试提出具体的方案。如党政如何分开、机构改革的目标、人大制度的完善等。并且,相关研究正逐步延伸到政府在经济社会发展中的功能、定位,以及同市场和社会的关系。另一方面,以发展学术作为新的发展起点。专业教材和著作开始涌现。如谢庆奎教授的《当代中国政府》,朱光磊教授的《当代中国政府过程》等,系统介绍了政府的起源、结构、功能和运行等基础内容,为后续研究的开展奠定了坚实基础。
整体而言,这一阶段的研究呈现出典型的过渡性特征,即在研究选题上,既强调问题导向,关注体制层面的宏大议题,也开始注重选题本身的学术意义。尤其在1990年前后,研究者逐渐意识到渐进式改革的重要性,致力于成为国家建设的建制性力量。但实际上研究的覆盖领域还不够广,对于西方政府与政治理论的借鉴也不够深入[3]。而且在研究方法上,开始摆脱历史上长期形成的人文色彩,从传统的规范研究走向规范研究和实证研究并举,从主要关注制度转向兼顾制度和行为,政府过程方法得到了推广。而在研究深度上,逐步从概论性分析和一般性介绍转向专项的深度研究,以规范的概念性语言代替政策性语言,开始重视研究的科学性和规范性[4]。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立,政府职能,以及由此衍生出来的制度设计,在经济社会发展中的重要性日益凸显。
(二) 相互给予中迅速发展(2001—2012年)
2001年,中国正式加入世界贸易组织,对国内政府管理改革带来了巨大挑战,同时也提供了实践机遇。该阶段的研究主要围绕一个核心问题展开,即政府职能转变。它是检验政治发展能否为社会主义市场经济建设服务的关键性指标[5]。具体包括以下方面:一是发展型政府研究,它是对地方政府行为的理论概括。为了实现经济增长和财政增收的优先目标,地方形成了以社会政策创新为工具的发展型政府形态,选择性地履行职能[6]。二是服务型政府研究,即对政府改革方向的重新定位。随着经济建设和社会转型的需要,应逐步将主要职能转向公共服务[7]。这不仅取决于它的主观意志,还取决于市场与社会的成熟程度[8]。并且,服务和管理并非是替代关系,“规制—服务型政府”才是转型期的理想模式[9]。三是大部制改革研究,这是政府机构改革的最新进展。学术界一方面强调职能有机整合与统一的必要性,一方面主张不要片面地追求“大而全”,权责一致和部门间协调同样重要[10]。
此外,政府规模、财政预算等领域也取得了重要进展,并在研究方法的应用上走在前列。总之,这一阶段的政府研究异常活跃,视角大为开阔,议题日益拓展,内容不断深化。不但提出了一系列重要的学术概念,如“党内民主”[11] “职责同构”[12]“协商民主”[13]“预算国家”[14]等。且真正做到了政学互动、相互给予,理清了困扰实务界的诸多问题,或是推动、引领着政府决策,或是内化于执政理念和制度设计。可以说,在短短20余年的发展历程中,政府研究在缺乏理论积累的条件下实现了迅速发展,对一些基础性问题的总体认识已较为清楚,但还未在深化和细化研究方面实现充分发展。例如,在职责同构问题的研究中,明确指出其尽管有存在的必要性与合理性,却也构成了各项改革难以开展的症结。但是,在职责在纵向政府间如何划分、政府如何实现全面履职等具体问题的分析上,还缺乏成熟的思路和具体的方案。
(三) 从政府本体到政府场域(2012年—至今)
党的十八大以来,社会主义现代化建设的加速,推动着政府研究进入了新的发展阶段,并呈现出以下变化。其一,具体的政府主体,甚至是政府的延伸部分愈发受到关注。研究对象拓展到县政、市政、街镇、开发区、新区,乃至社区、领导小组、委员会等。其二,政府间关系研究,诸如地方竞争、区域合作、整体政府等议题变得越来越重要。其三,对政府行为、管理流程等现实政治过程的关注度与日俱增。政府创新、政府回应性、风险防控、政策执行等,吸引了多学科的研究者入场。其四,治理技术、治理机制同政府改革的研究,特别是它们的中间作用机制正成为新的学术增长点。最后,中国政府与政治的核心,党政关系问题,再度迎来了研究热潮。党政体制[15]、党政结构[16]等概念成为理解为中国国家治理经验的“成功之匙”。
这一阶段的政府研究呈现出明显的转向。政府不仅仅作为本体,同样是一个场域,其范围大大拓展了。在方法应用上,研究规范性提升,实验方法、博弈方法、比较方法得到了推广。逐步从制度主义和“结构−功能”转向理性选择范式。在内容重心上,他们更关注“政府运作究竟是怎样的”,以及“运作背后的行为逻辑”,是行为主义的产物。这类研究的发展,有助于学术界破除对政府的固有的、简单化认知,更好理解其多样性。不过,任何研究都应当把握好内容和议题之间的平衡。过分强调政府所处的场域,容易落入微观主义的窠臼,而忽视、轻视政府领域的宏观问题、重大议题。无疑40余年来政府研究所取得的发展进步是显著的,同时也应当正视,繁荣发展背后的问题、难点和困点。
三. 当前政府研究发展面临的挑战
在任何时期,政府研究都应当坚持一条主线,即中国特色社会主义建设的伟大实践。自20世纪80年代起,围绕着党政关系、政府职能转变、机构改革等重大议题,以及与之相关的公共政策、社会建设等重要议题,产出了大量成果。但是,随着议题的分化、方法的精进,一些大问题、重要问题开始受冷落,且正在被过度微观的视角、方法消解。这种现象值得引起警惕。
(一) 比例失衡:逐渐遗忘的重大议题
政治学的研究议程包括宏观问题和微观问题。在政府研究领域,重大议题是宏观问题的重要组成部分,主要涉及转变政府职能、党和国家机构改革等服务国家改革发展的战略问题,事关顶层设计。后者涵盖了基层治理、官员晋升等具体现象和行为。从已有研究来看,微观问题的热度不断攀升,这确实是学科发展的重要体现,但也一定程度上影响到重大议题的研究,如司法体制改革、人大监督等重要议题已长期游离于政治学之外。研究议题本身没有高下之分,但政治学是一门“国家学”,决定了重大议题更具重要性和优先性。并且,重大议题关注的是基本面,而不是某个点,因先天而具有拓展性和连带性,能起到“事半功倍”的作用。总之,找到一个重要的选题,更有助于研究者不断向纵深拓展,生产出标志性产品,形成自己的“领地”[17]。
客观来讲,重大议题不容易“接近”,很难直接应用田野、定量等方法。因此,宏观问题以规范分析为主,微观问题以实证分析为主,二者之间泾渭分明。不过,规范分析对研究者的能力要求较高,体现在逻辑自洽性、文本基础等多个方面,需要长期积累。另一方面,重大议题无法脱离经验事实,“小切口”为避免宏大叙事提供了可行路径。但同时要注意的是,过分强调田野和细节,落入微观主义的窠臼,将很难上升到政府的基本原理,得出普遍性的观点和结论。试图通过微观问题来推导、拼接重大议题,也容易出现逻辑鸿沟[18]的问题。倘若不关心重大议题,不了解中高层政府,政治学者得出的结论、提出的“药方”,可能会存在偏差,难以满足政府改革对理论界工作的需要。
(二) 共识缺失:政府作为本体还是场域
“以政府为本体”的研究,立足于现代化建设中的实践需求,重点关注的是政府改革中的基本面问题,尤其是重大议题;“以政府为场域”的研究,侧重于公共事务管理,对政府活动的范围,包括行为和现象展开研究,以更好理解原理和逻辑,促进知识体系的专业化。不过,他们都存在着各自的内在局限:前者主要是从结构−功能的视角展开分析,较难进行理论对话,在“讲好中国故事”方面有所欠缺;后者多致力于机制分析,试图解码中国政府行为的“黑箱”,但不同程度地存在着解释力不足的问题。并且,他们关注的问题,同实务界的需求似乎存在着偏差。从政治学人的日常推文来看,机制解释正成为中青年研究者的拥趸。然而,在一些基础性问题尚未认清的基础上,扎堆于对“puzzle”的解析,不但会窄化政治学的研究领域,还可能弱化其为国家建设、政府咨询服务的功能。理性选择和行为主义很难实现事实和规范的结合。
但两类研究并无高下之分,不过是前者侧重于基础性内容,后者重视深化和细化,共同构成了一项研究开展的全过程,即面状研究可以勾画出结构性的图景和脉络,点状研究可以使结构更丰满。因此,对于新开辟的领域,应当事先通过结构性分析进行描述,形成基本认知。其次再进行解释性工作,反过来增进对基本面的理解,形成闭环。以笔者关注的环保职能为例,既有研究几乎都关注的是“政府如何履行环保职能”[19-21]。这实质上是政策执行研究,所得出的相关结论,对于解决环境问题自身的意义较为有限。因此,需要先对环保职能展开剖析,以职能为研究的逻辑起点,然后分析后续的制度安排和改革内容,之后才是通过案例、定量等方法来解析相关和因果关系。总之,将政府作为研究对象,决定了它很难与现实政治保持距离,研究者必须要兼顾好学术意义和政策价值。
(三) 重心错位:治理研究的无限延伸
在当前,治理不仅是学术界的热门话语,同样在政治话语中得到了广泛应用,体现出官方对政府与市场和社会关系、政府职能等进行的调适。他们一方面强调,政府是公共利益的最佳代言人,起主导和支配作用;另一方面,鼓励多元主体对公共事务的参与。围绕政府在治理中的功能,学术界产出了大量的学术论文③。基于可视化分析,治理研究主要聚焦“善治”、“多中心治理”、“全球治理”和“国家治理”四个簇群[22]。其中,前三类研究呈现出一定程度的西方话语色彩,实质上暗含着对政府的排斥;后者却无限扩大了治理的外延,它的应用场景从政社合作、公共服务、扶贫攻坚迅速扩展到政治监督、市场监管,甚至是审计、评估等领域。这种“政府研究治理化”的倾向,容易导致对政府职能的简单化理解,对政府自身的知识贡献是有限的。在一定程度上,政府不但被研究者忽视,同时也被轻视了。
进入21世纪以来,“多一些治理,少一些统治”已成为主要国家政治变革的重要特征。这固然契合了人类政治社会发展的规律,但也容易产生认知上的误区。事实上,与统治相对应的是管理,它们构成了政府职能的两个方面。治理则是对管理的进一步发展。管理是基础性的政府职能,在任何时期,都需要公共权威的管理以配置资源,在维护社会公正和秩序的基础上提供服务[23]。治理则主张多元主体的参与和互动,应对“政府失灵”,增强基础性能力。偏重于社会管理领域。由此可见,它们各有侧重,并非是替代和超越的关系,而是相互补充的。以“放管服”改革为例,它从来不是单一地主张简政放权和优化服务,而是要实现放权、严管和优服的有机统一。并且,改革的最终实现,应由监管能否有效承接来决定。必须要及时转化观念,将对监管职责的重视提至前所未有的高度[24]。在某些政府职能范围领域,监管(管理)将永远是基础和核心。
四. 推进政府研究的守正创新
笔者呼吁重新将“作为本体的政府”带回来,并非认为“作为场域的政府”研究不重要。而是因为,在精细化发展的过程中,逐渐遗忘了一些重要议题,产生了一些认知误区。倘若任由其偏离下去,将不利于发挥政治学的核心功能。近10年来,政治学在政府研究领域提出的高解释力、高认同度的概念和理论还有很大不足,笔者认为应该从以下几方面进行完善。那
(一) 既要主动出击,更要突出重点
政治学的规模比较小,从事专业研究的人员还不够多。因此在研究议题上,应集中优势力量突出其重点。近年来,“政治学公共管理化”引发了学界热议,即一些政治学研究在形式上越来越像公共管理学,转向对具体问题的技术描述[25]。客观来讲,当政治学需要通过政府组织来解决国家具体问题的时候,它的焦点自然会从构成维度转向行动维度[26]。但是,作为一门基础性学科,政治学在政府理论方面积累了丰硕的资源。倘若自我降维,全部涌向微观,更可能会丧失自身的优势。为此,笔者呼吁政治学者既要主动出击,向其他学科学习研究方法和研究具体问题的能力,并结合自身优势,开发新的领域;更要明确并聚焦政府研究的基础性问题、重大议题,对以政府为核心对象的一系列重大问题展开攻关。因为政治学的独特优势在于,能够对国家权力等本质问题保持清醒理智,这种理性精神是非常必要的[27]。
(二) 丰富研究方法,掌握中观视角
研究方法没有高下之分,议题同方法的匹配度更为重要。除了偏重宏观的规范分析和偏重微观的实证分析,中观视角提供了一条新的进路,即对宏观问题做具体研究。即要把具体问题放在大的背景下研究,既不空泛,也不琐碎,而是要深入、具体地开展研究工作[28]。例如,将权责清单制度视为政府职能转变的抓手,就有效实现了研究议题的降维[29]。可见,这种视角天然契合了对于重大议题、宏观问题的分析④。需要进一步说明的是,宏观、中观和微观不是界限分明的,应当是将其作为一个“武器库”,打通边界。可行的思路是,借宏观分析来建构背景,借中观视角来充实案例,借微观研究来理解关系和机制。通过解剖麻雀的方式对一系列中微观议题进行探讨,最终上升到对宏观问题的整体性分析。
(三) 明晰治理概念,理解政府行为
经过本土化改造,中国的治理概念主要指向的是复合主体的协同共治。并且,不同主体间的地位和功能存在差异。它意味着国家与社会关系的再调整,更多强调政府之外的力量。基于这样的思路,治理既可以在宏观层面上看成是分析框架,即不同主体间的相互关系和演化路径,也可以在微观层面上探析具体的组织架构和协作模式[30]。总之,它有着特定的研究场域,即涉及多元、复合主体的公共事务。而从政府履行职能的方式来看,主要存在着统治、发展、管理和服务等多种类别,还可以进一步细化为决策、监管、执法等具体形式。可见,治理只是其中的一部分,也可以将其视为贯穿其中的理念,但它绝非政府行为的全部。必须要掌握基本的政府原理和理论,适当扩展研究范围。
“社会大变革的时代,一定是哲学社会科学大发展的时代。当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革,也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。”[31] 勇立时代潮头,政府研究应立足于中国特色社会主义现代化建设的实践,围绕政府发展的核心议题,贯彻学习党的二十大报告中的相关精神,持续关注政府领域的大问题、真问题、好问题,努力为知识生产创造经验场景和理论滋养,为政府改革提供智识支持和解决方案。另一方面,“中国道路”不能只是强调自身的独特性,而是要超越社会政治生活,丰富人类关于政府发展规律和道路的认识。在此过程中,应充分尊重并借鉴各国政府的发展经验,实现中国政治同比较政治的连接。
1) 本文指向的“政府”是广义上的,即对国家机构的研究,主要包括行政机关、立法机关、司法机关和其他一切国家政权机关。2) 目前,学术界关于政府研究的阶段划分,更多是基于具体的研究议题,而非整体上的政府研究。为此,笔者选择了3个关键历史节点。其中,加入世贸组织,标志着中国的政府发展开始受制于全球化和成熟市场经济的制约,需要在政府职能、政企关系等方面进行改革。这是一种外生压力,而非内部要求。此外,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央统筹推进政治体制改革,致力于构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系,以及职责明确、依法行政的政府治理体系,全面提高国家治理能力和治理水平。总之,全面深化改革的现实需求,推动着政府发展进入了新的阶段。具体参见中国行政管理学会课题组在《中国行政管理》2018年第6期发表的文章《习近平新时代中国特色社会主义行政管理体系建设思想研究》。3) 在中国知网,对2012—2022年间发表的“国家治理”“政府治理”“社会治理”的CSSCI文献进行检索,并剔除非政治学、行政学等相关领域的文献。共获得15 426条结果。检索时间为2022年9月15日。作为对比,将关键词替换为“政府职能”“政府机构”“政府过程”“政府体制”“政府改革”“公共政策”,检索数量则不足6 000条。4) 当然,它对于微观问题同样具有参考价值,具体参见吴晓林发表于《政治学研究》2017年第2期的文章《结构依然有效:迈向政治社会研究的“结构−过程”分析范式》。 -
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