智能网联汽车的发展和应用逐渐步入深水区，对使用者与交通参与者的影响也日渐显现。不同法律部门回应智能网联汽车带来挑战的方法、立场具有较大差异。其中，刑事规则与民事规则着重解决事后的责任分配问题，而行政规制规则则着重解决智能网联汽车的入市标准以及行驶要求等前置性问题。相比之下，后者以事前风险控制为导向，决定着智能网联汽车应用布局的速度、广度和深度，也在一定程度上影响着后续责任规则的设计，是需要着重探讨的问题。

智能网联汽车与传统机动车相比具有显著的新颖性，但是智能网联汽车的基本机械架构、使用方式并未脱离传统机动车的范式，这意味着传统机动车的风险特征具有延续性。因此，目前的机动车规制规范体系在很大程度上仍能适用于智能网联汽车。但问题在于，目前的规范体系致力于控制哪些重要风险，以及该体系在何种程度上可以得到承接。妥善解决这两个具有逻辑关联性的问题，就能避免对智能网联汽车规制的探讨出现自成一体、难以落地的问题，从而搭建起兼具风险控制有效性和规范体系协调性的规制框架。

一.   智能网联汽车法律规制的基本结构及变革取向

在我国目前的规制研究中，大部分成果着眼于智能网联汽车的监管规则设定，这些研究主要可以分为以下两类。第一类研究聚焦于智能网联汽车监管过程中重要的具体制度，例如有研究指出智能网联汽车监管的当务之急是明确规制对象、建立和完善路测制度与准入制度^[1]。有研究主张应建立许可与强制认证制度、乘客隐私权保护制度、运行数据报告制度^[2]。还有研究主张在立法和标准层面完善智能网联汽车的网络安全保护^[3]。第二类研究从宏观层面指出了智能网联汽车对目前法律的挑战及解决方案，例如有研究从通行主体、执法、事故处理、违法处理四个方面指出了智能网联汽车对《道路交通安全法》的挑战^[4]。有研究主张目前的准入制度应对智能网联汽车作出回应^[5]。还有更多的研究指出了目前地方出台的智能网联汽车路测规范与《道路交通安全法》等法律有所龃龉。在这之中，不乏有主张出台统一《自动驾驶汽车法》的呼声^[6-7]。

从目前的研究成果可以看出，借助规则设计实现对智能网联汽车的规制已经成为一种共识。在这之中，不论是微观的制度设计还是宏观的制度建构，都聚焦于通过事前措施降低智能网联汽车致害的可能性。诚然，智能网联汽车的独特控制结构和运行模式带来了新的规制需求。但是正如智能网联汽车将以传统机动车架构为基础进行渐进的技术迭代一样，对它的规制规范也需以传统机动车规制规范为基础进行渐进的调整。这种规范演变的渐进性既符合技术进步的规律，也符合法律规范体系融贯性的要求，可以稳健地实现对智能网联汽车的规制，从而避免因规则话语脱离传统语境造成的理解困难，以及因规则设计脱离监管机构设置造成的执行困难。因此，以体系化视角分析传统机动车规制规范对智能网联汽车的涵摄情况是搭建新规制框架的第一步，而明确它的规范概念则是在规制层面将之与传统机动车对比的前提。

一   智能网联汽车的规范概念

在目前的调查报告、规范性文件、研究论文中，智能网联汽车、自动驾驶汽车等概念层出不穷。有研究针对这种新型机动车的概念问题进行了专门讨论，认为无人驾驶汽车、自动驾驶汽车、智能汽车是从窄到宽依次排列的概念^[1]，其他更多研究则直接使用了“自动驾驶汽车”这一概念。但是，相比于目前广泛使用的“自动驾驶汽车”而言，“智能网联汽车”更适合作为一个规范概念，其正当性主要源自以下两方面。

其一是基于规范文本的形式正当性。“智能网联汽车”是目前规章、规范性文件中普遍使用的概念。虽然智能网联汽车和自动驾驶汽车的混用在规范领域也存在，但不论从效力层级上看，还是从数量上看，使用“智能网联汽车”这一表述的规范均占绝对优势。其中，工信部、公安部、交通运输部联合印发的《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》明确了智能网联汽车的概念，并将其作为监管对象。此外，各类具有代表性的发展规划中也普遍使用了“智能网联汽车”这一表述，例如国务院办公厅印发的《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》以及工信部印发的《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》均明确提出了关于制定“智能网联汽车”技术标准的规划。这意味着在未来的国家标准中，“智能网联汽车”将成为通用概念。再如，中共中央、国务院印发的《交通强国建设纲要》也明确使用了这一概念，并将智能汽车、自动驾驶、车路协同作为其内涵。而从目前已经公布的国家标准来看，“智能网联汽车”已经逐渐成为一个确定的概念。相比之下，“自动驾驶”这一概念则更倾向于用作对驾驶系统描述。例如在《汽车驾驶自动化分级》这一推荐性国家标准中，它就仅指驾驶系统的自动化，而非一种机动车类型。可以看出，目前大量的规范都更倾向于使用“智能网联汽车”这一概念，因而在机动车规制规则的制定与修改中，它更适宜作为一个标准的规范概念出现。

其二是基于技术本质的实质正当性。“智能网联汽车”这一概念更能反映出规制对象的本质，而“自动驾驶汽车”“无人驾驶汽车”等概念更多地是基于外部观察产生的描述性概念。就智能网联汽车整车的主要技术组成而言，其包括了感知定位、决策规划、控制执行三大技术模块^[8]20，而这些系统的运转无法脱离网联技术。因此，智能网联汽车需要通过与外界支持设备时刻进行信息交互来完成驾驶任务，而不是在整车的封闭环境中作出决策。因此，使用这一概念有助于提高表述精确度，澄清技术发展趋势，避免出现基于“事前最佳猜测”的规制^[9]。更重要的是，智能网联汽车发展趋势是将整车的智能化与网联化结合，后者意味着车与其他交通要素的数据交换和协同。这种协同可以为单车的环境感知、计算决策等能力提供支持^[10]。而网联化的关键技术C-V2X通信技术的产业链已经初步形成，标准体系也已初步建立。与该技术相匹配的车载终端、路侧设施、通信设备等硬件的推广已经有了比较明确的时间表，预计在2025年新车C-V2X搭载率将达到50%^[11]。这意味着汽车的网联化特征在未来会不断得到加强，这显然不能为孤立的整车自动化所涵盖。因此，综合技术本质、法律渊源方面的考量，“智能网联汽车”这一表述方式较“自动驾驶汽车”更具正当性，而“自动驾驶”则多用于指代车载的驾驶系统。

二   智能网联背景下机动车法律规制的嬗变

目前的机动车规制规范以《道路交通安全法》为核心。此外，《公路法》《道路交通安全条例》《公路安全保障条例》等一系列法律、法规、规章一起构成了机动车规制依据。有研究统计，目前关于道路交通安全的法律法规共有207件，其中较为核心的有21件^[12]。这一结果还没有列入用于机动车检测的各类国家标准。通过检索可知，目前有相关的强制性国家标准共一百余件，推荐性国家标准共五百余件 ¹ 。这些规则和标准是分析梳理机动车法律规制意义脉络的素材，是设计新的智能网联汽车规制规则的基础。对这些素材的梳理可以围绕着机动车、驾驶员、道路三个基本要素展开，原因在于这三者是机动车运行的必备要素，而在汽车工程研究领域，车、人、路也被认为是一个评估行车安全性的闭环系统^[13]。借助这种模糊的“前理解”，可以形成对机动车法律规制脉络的初步意义预期^[14]267。在这种前见的引导下去观察机动车规制规则就可以发现，其正是从这三方面入手降低机动车的运行风险，即通过法律和强制性国家标准保障机动车整车可靠性、通过行政许可和责任追究保证驾驶员谨慎驾驶、通过标准化设计和排除妨碍保证道路通畅。

智能网联汽车的出现，并没有打破这种“三元风控”规制结构，而只是对其中的具体规制重点及相关具体规则带来了改变。虽然智能网联汽车的普及可以消除因驾驶员疏忽导致的事故等传统机动车带来的典型负外部性事件，但是却引发了系统判断错误、责任界定落空等新的负外部性事件，这些问题依旧影响着汽车使用者和其他交通参与者的安全，故而仍应借由社会性规制手段进行控制^[15]22，这与传统机动车规制并无差别。其为机动车法律规制带来的并不是“根本性挑战”，而只是有限的“对制度设计的挑战”^[16]。同时，从规制的要素看，车内人员、机动车本身以及行驶环境依旧是影响安全行驶的基本构成要素，所以其对规制的挑战并非结构性、系统性的。因此，在智能网联汽车的规制路径选择上，既不能因循守旧，也不能另起炉灶，需要以目前的机动车规制框架和智能网联汽车的技术特点为基准，选择稳健的规制路径。

需要澄清的是，本文讨论的智能网联汽车是发展中的、实然的形态，而不是完美的、应然的形态。“大幅降低交通事故”“显著提升交通安全性”等优点所依附的对象是技术成熟、规制合理的智能网联汽车，是一种理想状态。但是这种最终目标的达成不能跨越其中艰难的发展阶段，而正是在发展阶段中，存在人机共驾等诸多待决难题。鉴于法学研究应对远期的预测性命题保持距离^[17]，因此，下文所指的智能网联汽车也是高度智能化但非完全自动驾驶级别的智能网联汽车，主要是指我国《汽车驾驶自动化分级》以及美国汽车工程师学会（SAE）发布的《驾驶自动化分级》中第3、4级（L3、L4）自动化的智能网联汽车。在此前提下，本文的基本观点是，对于发展中的智能网联汽车，应以传统机动车法律规制的“三元风控”框架为基础，对具体规则设计进行调整。其中，对整车的规制仍应坚持“法律—标准”体系的核心地位，对驾驶员的规制应围绕资格许可进行调适，对行驶环境的规制则应以区域划分为核心展开。

二.   以“法律—标准”体系为核心的整车风险控制

目前的机动车整车规制规则由法律和标准构成，有观点认为，基于规制机关知识的有限性，以及人工智能产品的个别化特性和对伦理问题回应的乏力等原因，原有的“技术标准规制”受到了挑战^[18]。从技术层面看，自动驾驶系统由代码构成，与传统机动车的机械结构确实有极大差异。但是从规制层面看，驾驶系统仍是机动车的组成部分，且代码与机械一样都可以通过检测来证实其可靠性。通过进一步分析便可发现“法律—标准”体系仍然可以较好地完成对智能网联汽车的规制任务，特别是随着标准制定参与主体的丰富，强制性国家标准已不再是纯粹行政命令的产物，在与法律的配合下，它不仅能有效控制该类机动车的物理风险，也能有效控制系统驾驶所产生的伦理风险。

一   “法律—标准”体系防控物理风险有效性的延续

《道路交通安全法》《公路法》《道路交通安全条例》等下位法共同构成了机动车整车规制的规则框架（见表1）。通过梳理可以发现，这些规则主要围绕四个方面展开，覆盖了机动车规制的重要领域，具体包括：机动车生产、维修、改造的许可，机动车登记与持续监管，机动车检验与退出，机动车分类管理。但是基于机动车结构的复杂性，包括法律、法规、规章等在内的广义上的“法律”需要与各类标准配合完成规制任务。因此，在机动车整车规制领域还存在大量的强制性国家标准、推荐性国家标准以及更多的行业标准。这些标准作为补充，对影响机动车故障率的具体要素进行了技术规定。正是这些细密的标准，保证了机动车整车的基本可靠性。

表  1  机动车整车规制规范总览

规则束	法律依据	专门规定	强制性国家标准
机动车生产、维修、 改造许可规则	《公路安全保护条例》第三十、三十二条 《道路运输条例》第二十九条、第四十三至四十五条	《机动车维修管理规定》	《汽车及挂车外部照明和光信号装置的安装规定》等共60余部
机动车登记与 持续监管规则	《道路交通安全法》第八、十一、十二、十五条 《道路交通安全法实施条例》第四至十一条、第十三条	《道路运输车辆动态监督管理办法》	《道路车辆 车辆识别代号》等共2部
机动车检验与 退出规则	《道路交通安全法》第十、十三、十四、二十一条 《道路交通安全法实施条例》第九、十五、十六条	《报废机动车回收管理办法实施细则》	《机动车安全技术检验项目和方法》等共2部
机动车分类管理规则	《道路交通安全法实施条例》第十四、十六条 《公路安全保护条例》第三十五、四十二条	《城市公共汽车和电车客运管理规定》	《道路运输爆炸品和剧毒化学品车辆安全技术条件》等共12部

下载: 导出CSV 

| 显示表格

从有效性层面看，“法律—标准”体系仍能适用于智能网联汽车规制。根据《标准化法》第十条的规定，强制性国家标准由国务院批准发布或者授权批准发布。这意味着在国家标准的制定过程中，行政机关掌握最终决定权。但是这种决定权并不意味着行政机关需要参与到所有具体标准的制定中、使行政权力渗透到标准的每一个角落。恰恰相反，在高度专业化的国家标准制定过程中，行政机关担任的更多是提议者、组织者、审查者的角色。例如在《机动车运行安全技术条件》中，参与的主体除了行政机关外还包括相关学会和科研所。而在更新近的电动汽车标准中，起草单位数量更多，其中包括了汽车生产企业以及部件供应商。以《电动汽车安全要求》为例，这份电动汽车安全领域的总论式标准共有29家不同机构参与起草，其中包括了机动车生产企业、机动车检测企业、互联网科技企业、新能源公司等。由此可以看出，在标准制定的过程中，国家机关充分利用了被规制一方的专业知识，提升了规制效果。虽然强制性国家标准从表面上看依旧属于命令式的传统规制方法，但实际上已经充分融入了受规制主体自我规制的要素^[19]279，其具有相当的民主性、科学性、合理性。因此“法律—标准”体系防控物理风险的有效性仍可以延续至智能网联汽车规制中。

从标准制定进程看，“法律—标准”体系仍然会是智能网联汽车整车规制的主要手段。有观点指出，在科技领域，法律必须借助国家标准来达成规制目的，二者展现出密切交融的趋势^[20]，这种趋势与应用技术的复杂程度呈正相关。从2018年发布的《国家车联网产业标准体系建设指南（总体要求）》中可以看出，智能网联汽车的标准化工作早已开始，标准的框架结构已经建立^[21]。目前已经有一大批国家标准、行业标准正在编写或拟编写^[22]。此外，行业协会、科研院所也在积极开展标准的制定工作。不论是从拟制定标准的数量上还是细致程度上看，都大大超越了传统机动车的相关标准。这也与智能网联汽车本身复杂的结构相匹配。可以推断，目前涌现的各类标准都可能会成为未来强制性国家标准的来源。例如，强制性国家标准《电动汽车安全要求》主要就是由先前的三部推荐性国家标准整合转化而来。因此，智能网联汽车物理风险的规制依然可以因循“法律—标准”这一进路，暂无需进行结构性调整。

二   “法律—标准”体系对伦理风险的防控

“电车难题”是智能网联汽车发展过程中无法绕开的问题，这一难题的焦点在于当事故无法避免时，驾驶系统面对生命应该如何抉择？我国学者曾就这一问题展开过讨论。其中，有观点主张应当以功利原则指导系统的设计，因而系统应是利他的，并应选择导致最小痛苦的撞击方案^[23]。还有观点聚焦于驾驶系统对车内人与车外人保障的优先性问题，主张系统不应遵循乘客保护优先的原则^[24]。当然，也有观点持折中态度，在肯定乘客保护优先性的基础上，主张在追求更大善的情形下可以对乘客施以合理的伤害^[25]。在针对智能网联汽车伦理风险的讨论中，不同观点各有所长，但似乎并没有得出一致的“通说”。或许这个问题永远无法得出圆满的答案，想要将唯一正确的答案强加于系统或许终会徒劳无功。而将不确定性和偶然性引入系统选择中的做法也只是对结构化歧视的一种缓冲^[26]，本质上是一种回避策略，其合法性也值得怀疑。针对这一难题，德国联邦交通部伦理委员会发布的《智能驾驶伦理规则》则认为系统不应作出价值判断，但是并未详细说明理由^[27]。要解决这一难题，不妨跳出价值判断的视角，从纯粹技术的视角寻找答案。从智能网联汽车的构成上看，极端情况下驾驶行为需要通过环境感知系统和决策系统共同完成。其中前者负责信息采集，后者依据收集到的信息作出决策。结合智能网联汽车的技术结构和规制规范体系，可以尝试从如下两方面规制系统对“电车难题”的决策，以避免引发伦理危机。

其一，禁止系统利用个性化信息进行驾驶决策。从技术层面看，目前环境感知系统中的障碍物检测技术主要包括了基于图像和激光雷达的障碍物检测。在这之中，检测系统将收集的信息抽象成模型供下一阶段的决策系统使用。为了避免系统进行后续伦理判断，应在驾驶系统的信息收集阶段通过法律禁止环境感知系统识别、收集交通参与者的典型个性化信息，并要求仅能收集位置、移动速度、体积等客观的物理信息。主要理由在于，多数个性化信息对驾驶任务的完成并无帮助，且属于个人信息保护规则的调整范畴，而非个性化的数理信息则是完成驾驶任务的必要依据^[28]81-92。这种信息收集的禁止性规定也与《民法典》第一百一十一条相契合，符合学理上收集个人信息须遵循正当必要和知情同意的原则^[29]。而国家互联网信息办公室发布的《汽车数据安全管理若干规定》中也规定，运营者收集个人信息应当取得被收集人同意，对于敏感个人信息默认不收集，其运用须以直接服务于驾驶人或者乘车人为目的。不仅如此，即便在符合法定个人信息收集要求的情形下，运营者也应通过“语言标准化”、“内容多层次”的隐私政策对用户进行告知，以使之能充分了解个人信息的详细使用情况^[30]。

其二，应要求系统仅以数理信息作为决策依据。在决策阶段，应要求系统仅根据物理信息作出决策，否则便意味着可能根据不同的群体特征进行判断，从而形成“系统的、可重复的、不公正对待”也即算法歧视^[31]。这一要求也符合智能网联汽车决策规划系统的技术特征，该系统包含了路由寻径、行为决策、运动规划、汽车控制。其中，行为决策要求利用所有重要的环境信息进行决策，主要内容是汽车行为预测和行人轨迹预测，其中可能借助基于物理模型、行为模型、交互等多元手段实现轨迹预测。但是这些决策所依据的信息都是源自高精地图和汽车自身传感器收集的数理信息，并不包含个性化的个人信息^[32]36-48。因而，在必须做出选择的极端情况下，智能网联汽车应根据物理上的最优解进行选择。例如，在种类、移动速度、规则遵守度等其他前提条件相同的情况下，撞击体积小的物体所造成的危害一般会小于撞击体积大的物体。事实上，这种要求更符合决策系统的运行逻辑，其并未对系统的开发者课以额外义务，也能避免其进行不妥当的价值判断。

三.   以资格许可为核心的驾驶风险控制

在目前的机动车规制规范中，以驾驶员为对象的规则主要从三方面实现风险控制（见表2）。其一是驾驶机动车上路前的驾驶员资格许可，它的主要内容是驾驶员资格考核，目的是降低驾驶员自身固有原因可能带来的风险。其二是机动车行驶过程中的异动明示规则，其主要内容是要求驾驶员通过转向灯、警示标志等明示方式表明机动车状态变化，目的是降低驾驶过程中因信息传递不畅导致的风险。其三是贯穿于整个机动车使用过程中的使用限制规则，主要包含限速、定员、限载等要求，目的是降低因突破机动车合理使用功能带来的风险。从内容上看，驾驶员资格考核包括基本素质、理论、驾驶技术，目的是保证驾驶员具备安全驾驶的基本素质。其中，驾驶技术部分包含了对异动明示操作的考察，理论部分包含了机动车限制使用的具体规则。通过资格许可意味着驾驶员掌握了基本驾驶技能，也意味着驾驶员有能力对驾驶过程中的各类风险进行妥善处置。因此，驾驶员资格许可能从根本上系统性地降低风险，它是驾驶员规制规范的缩影与核心。

表  2  驾驶员规制规范总览

规则束	法律依据	专门规定	强制性国家标准
资格许可规则	《道路交通安全法》第十九、二十三、二十四条 《道路交通安全法实施条例》第十九至二十八条 《道路运输条例》第九、二十二条	《机动车驾驶员 培训管理规定》 《机动车驾驶证 申领和使用规定》
异动明示规则	《道路交通安全法》第四十八、五十二、五十三条 《道路交通安全法实施条例》第十八、二十二条等共8条 《公路安全保护条例》第三十八条 《道路运输条例》第二十七条
机动车使用限制规则	《道路交通安全法》第十六、二十二、四十二条等共13条 《道路交通安全法实施条例》第四十五至五十六条等共21条		《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》

下载: 导出CSV 

| 显示表格

一   延续驾驶员资格许可的必要性

首先应当明确的是，智能网联汽车的出现，并不意味着驾驶员不再需要掌握可由系统完成的驾驶技术。减轻驾驶员的驾驶任务是智能网联汽车的重要功能，但并非唯一功能。驾驶任务的减轻主要体现在日常的驾驶过程中而非驾驶资格的获取过程中，是一种持续性而非瞬时性的状态。基于对驾驶行为安全性的需求，延续驾驶员资格许可考核、降低人为操作的失误概率仍然是必要的，主要理由有如下三点。

其一，智能驾驶应以安全为首要价值。智能网联汽车的一大贡献就是将人从繁重的驾驶任务中解放出来，而另一个更重要的任务是提升驾驶安全性，即便是智能网联汽车生产厂商也将安全作为最关键的问题。从公众的角度看，安全性也是影响智能网联汽车认可程度的关键因素。一份针对全球两万多名用户的调查报告显示，有70%和66%的受访者担心智能汽车出现“失控”和“不可知的技术风险”^[33]，而这一担忧在非机动车用户等其他交通参与者群体中可能更高。另一份报告则显示，发展阶段的智能网联汽车可能只能避免1/3的交通事故^[34]。因此，在最高级别智能网联汽车出现并发展成熟之前的数十年，驾驶员仍然应担负起响应系统要求与驾驶接管的任务，仍应作为安全驾驶的责任人系统地掌握相关驾驶技能。

其二，驾驶行为具有高度社会关联性。虽然基于智能网联汽车的可靠性，部分驾驶技术可能不会被实际运用。但与传统机动车一样，智能网联汽车的驾驶具有高度社会关联性，它不仅涉及驾驶员本身，还会对其他交通参与者的权利产生影响。因此，对智能网联汽车的使用应受到更多社会义务的限制^[35]，驾驶员掌握驾驶技术不仅是为了保护车内人员，也是为了保护其他交通参与者。故而，基于驾驶员维度的规制规则应体现对多方权利的考量，应在操作层面设置驾驶技术熟练度的“安全冗余”，以作为预防交通事故发生的屏障。正如《国家车联网产业标准体系建设指南（智能网联汽车）》指出，未来汽车运行应是“安全、高效、健康、智慧”的^[36]。因此，即便机动车不再需要人的驾驶，仍应要求驾驶员掌握一定技巧并通过考核，这种规则设计的正当性寓于智能网联汽车带来的社会风险中。

其三，关键驾驶环节的增加要求驾驶员具备回应能力。智能网联汽车新增的人工响应、接管等驾驶步骤对安全行驶有着重要影响，应纳入到驾驶员考核的范畴。在传统机动车驾驶资格考核中，车型的大小、用途和操作方式的差异决定着不同的考核内容。而智能网联汽车虽然在大小与用途上依然依附于传统机动车类型，但是在操作方式上有较大变化。其中包含了传统机动车的手动驾驶模式、一定场景下的自动驾驶模式、涉及驾驶模式切换和紧急情况下接管的操作。观察目前智能网联汽车事故的原因，可以发现对驾驶员进行专门培训的必要性。例如，2018年5月的“Waymo事故”、2018年3月和1月的“特斯拉事故”均是由驾驶员操作失误造成的，其中不乏有事件造成了人员伤亡^[37]。还有研究统计，自从2009年开始路测以来，Waymo智能网联汽车已经行驶了超过1000万英里，其报告的约30起事故均由人为失误造成^[38]。

因此，对智能网联汽车驾驶员的考核和许可在内容上甚至应更严格、全面。当然，这种复杂化是在取得驾驶许可时一次性完成的，而不是持续的，因此它并不会带来日常操作的复杂化，也不会阻碍智能网联汽车的普及。反之，驾驶员资格许可规则通过对操作方式的统一和驾驶技巧的考核，阻止了部分企业对自动化级别和操作便利性的夸大宣传，避免了消费者信任透支的副作用，本质上是对整个智能网联汽车市场环境的优化^[39]。更重要的是，它会降低事故风险，使所有交通参与者都处在一个更稳定安全的环境中，从而防止智能网联汽车受到舆论质疑，从根本上促进产业的健康发展。

二   驾驶员资格考核的革新

严格的驾驶员资格考核是保证后续安全驾驶的必要条件，是实现有效风险防控的前提。为回应智能网联汽车带来的新型驾驶风险，应在驾驶员考核内容中增加独立的准驾车型。这一做法在符合立法惯例、保证现行规制规则体系稳定性的情况下，可有效降低驾驶风险。例如，目前的《机动车驾驶证申领和使用规定》中的C2类准驾车型就是对自动变速箱技术的回应。在1985年的《城市机动车驾驶员考试暂行办法》和1996年的《机动车驾驶员考试办法》中，准驾车型还不包括自动挡汽车。后者甚至还明确规定了“有自动变速装置的车辆不得作为考试车辆”。但是，为了因应新的技术发展，2004年《机动车驾驶证申领和使用规定》明确将“小型自动挡汽车”列为准驾车型。

但需要注意的是，C2车型驾驶证申请人在实践练习和考试时需要使用自动挡汽车。而C1车型驾驶证申请人在实践练习和考试时需要使用手动挡汽车，但是取得驾驶证后可以驾驶自动挡汽车。其中的原因主要是自动变速箱的出现单纯地减少了驾驶操作任务，并没有带来操作环节的增加。但是智能网联汽车则不然，单就紧急情况下的接管这一操作而言，驾驶员不经过系统的学习和训练就无法顺利地完成。因此，准驾智能网联汽车应在准驾传统机动车考核的基础上增加相应考核内容。目前的准驾车型规则对小客车、大客车、货车等不同车型的考核要求不同，对于大客车甚至还有专门的单行条例来规范驾驶员行为。因此，对智能网联汽车驾驶员的资格许可宜在该框架下设置智能网联小客车、智能网联大货车等新准驾车型。此外，为保证考核的统一性和客观性，应通过强制性国家标准统一智能网联汽车模式切换的人机交互接口和方式。这是实现驾驶员资格许可的必要条件，没有统一的交互方式，则无法开展标准化的驾驶员培训和资格考核，行政许可的风险控制作用也就无从发挥。

三   驾驶员资格许可的间接风险防控进路

从规制方式上看，资格许可属于依法使用行政手段实现风险控制。除此之外，司法手段也是实现规制的重要方法，这种方式主要体现为刑事责任和侵权责任的设置。司法控制的原理是运用事后责任为风险“定价”，让潜在加害人通过成本收益分析来决定是否实施风险行为^[40]64。但是，由于司法手段的滞后性和效率问题，在机动车规制方面只能作为补充手段使用。但事前的行政规制规则在很大程度上影响着事后的责任确定问题。从现实意义看，资格许可使得驾驶员掌握了驾驶的基本技巧、了解了道路安全法律法规，从而保证了行驶安全。从法律效果的角度看，资格许可使得驾驶员具备了保证车辆安全行驶的行为能力。在考核科目的内容设计中，不同自动化级别车辆的安全驾驶标准、驾驶员接管的时机与操作流程都被确定下来。这种提前安排，能够为智能网联汽车事故中涉及的刑法和民法的责任分配提供依据。

在刑法领域，交通肇事罪中对驾驶员过错的判断在很大程度上受到规制规则的影响。在交通肇事罪的过失归责中，目前的研究普遍认为驾驶员对于智能网联汽车的行驶仍应负有注意义务，对于L1和L2级自动化的汽车应负有完全义务。例如有研究指出，除最高级自动化的智能网联汽车外，其他各级汽车的驾驶员都应承担义务，但可以在对驾驶系统信赖限度范围内免除驾驶员注意义务，免除范围与自动化程度基本呈正相关^[41]。有研究指出，在高度自动驾驶等级中，系统提示接管是判断驾驶员注意义务的主要标准，除非该驾驶员在收到提示前已经明确地预见到危险^[42]。还有研究指出，在系统驾驶的情形下，驾驶员未履行合义务替代行为导致结果发生概率超过50%就可以判断其违反了注意义务，可以进行过失归责^[43]。在此之中需要注意的是，驾驶员承担驾驶义务、经提示后妥善接管汽车、适当采取合义务替代行为的前提都是其具备采取行为的能力，没有基本的驾驶技能即无法期待其做出适当的行为。按照新过失论的观点，行为人在对结果有预见可能性的基础上履行结果回避义务就不成立过失犯罪^[44]。而驾驶资格考核就是使驾驶员获得履行回避义务能力的途径，这是进行过失归责的前提。

在民事侵权责任判断层面，由于侵权赔偿的目的是实现矫正正义，而不是对实际责任人进行惩戒，因此研究者在责任承担主体与责任分配方面存在分歧。例如，有研究指出，在自动驾驶系统开启后，驾驶员负有机动车接管必要性的识别义务^[45]。还有研究指出，由于智能网联汽车的驾驶员可能是老人、残疾人等特殊群体，因此在责任分配时要考虑驾驶员群体与汽车等级，总体上不应让消费者承担责任^[46]。此时，驾驶员的过错虽然不再是责任承担的唯一条件，但也应作为重要的考量要素。而通过驾驶员资格许可明确识别义务的实现方法、明确不同自动化级别车型的准驾条件，是判断驾驶员过错程度的前提，对侵权责任的划分和最终确定有重要影响。因此，驾驶员资格许可规则的设计，不仅能直接对驾驶风险产生影响，还能通过影响事后刑事和民事责任分配使驾驶员产生后果导向的自我约束，从而间接降低驾驶风险。因此，进行事前风险预防和影响事后风险“定价”是驾驶员资格许可实现智能网联汽车风险防控的主要和次要路径。

四.   以区域划分为核心的行驶环境风险控制

可靠的机动车、具备驾驶资格的驾驶员是降低机动车运行风险的重要条件。除此之外，传统机动车规制还以安定的行驶环境作为防控机动车风险的第三个要素。目前机动车行驶环境规则主要可以归为三类（见表3）：第一类是关于行驶区域划分的规则，这类规则要求不同类型的交通参与者、不同用途的机动车须在不同区域行驶；第二类是关于统一交通信号的规则，这类规则要求交通信号具有明确性、可辨识性；第三类是关于禁止与排除妨碍规则，这类规则要求保证机动车行驶环境的通畅，例如不得占用道路、道路施工需采取预防与警示措施等。当智能网联汽车参与到交通环境中时，对后两类规则带来的变革并不明显，但其本身的技术特点要求区域划分规则作出较大的回应性变革，相应地，这种变革对智能网联汽车本身及风险防控效果具有重要影响。

表  3  行驶环境规制规范总览

规则束	法律依据	强制性国家标准
行驶区域划分规则	《道路交通安全法》第三十五至三十七条等共8条 《道路交通安全法实施条例》第四十四、七十八条 《公路法》第十九、四十八条
统一交通信号规则	《道路交通安全法》第二十五至二十七条等共6条 《道路交通安全法实施条例》第二十九至三十一条等共10条	《交通警示灯》等共11部
妨碍禁止与排除规则	《道路交通安全法》第二十八、三十、三十一条等共9条 《道路交通安全法实施条例》第三十三、三十五、七十四、七十七条 《公路法》第六、七、九条等共15条 《公路安全保护条例》第九、十一、十三条等共17条

下载: 导出CSV 

| 显示表格

一   区域划分是智能网联汽车运行的必要配套措施

针对传统机动车的区域划分主要包括两种类型，其一是道路内的行驶区域划分，例如《道路交通安全条例》第四十四条规定，在道路同方向划有两条以上机动车道的，左侧为快速车道，右侧为慢速车道，摩托车应当在最右侧车道行驶。此外还包括公交车专用道、自行车道、人行道的划分以及高速公路上快车道和慢车道的划分。其二是按功能区划分，规定部分车辆不得在市中心通行、部分特种车辆不得在作业区域外行驶，例如《北京市交通委员会、北京市环境保护局、北京市公安局公安交通管理局关于对部分载货汽车采取交通管理措施降低污染物排放的通告》规定“每天6时至23时，五环路（不含）以内道路禁止载货汽车通行”。道路内的区域划分降低了弱势交通参与者受到机动车事故损害的可能性，而按照功能区域的划分则保证了交通通行效率，同时也从源头上切断了交通事故对城市重点设施的潜在风险。需要注意的是，这种区域划分对机动车本身的性能和驾驶可靠性并没有显著影响。在没有区域划分的路段，只要机动车整车具备基本可靠性、机动车驾驶员通过了驾驶资格考核，则行车安全就能得到较充分的保障。但是对智能网联汽车而言，区域划分不仅仅是一种安全行驶的辅助条件，更是一种基本保证。

不论是我国的推荐性国家标准《汽车驾驶自动化分级》，还是美国汽车工程师学会的《自动驾驶等级》，都规定了不同自动化等级的驾驶系统需要在设计条件内运行。例如我国《汽车驾驶自动化分级》明确规定，第3、4级驾驶自动化系统仅允许在设计运行条件内激活，且系统需要具备识别设计运行条件的能力，并在不符合该条件时通知驾驶员接管，这种规定与美国《自动驾驶等级》的规定较为相似。针对设计运行条件，美国高速公路安全管理局发布了《自动驾驶系统测试案例和场景的框架》，将设计运行条件细化为基础交通设施、操作限制、周边物体、交互状态、环境条件和区域六个要素^[47]。在这之中，区域划分对基础交通设施、周边物体、交互状态和区域均有显著影响。作为智能网联汽车行驶的主要场景，道路的结构化程度各不相同，结构化程度高的道路基础设施较为齐全、几何化特征明显，有利于智能网联汽车的运行，典型的结构化道路包括高速公路、城市干道等^[48]39。而结构化程度较低的道路因为难以连贯地符合驾驶系统的设计运行条件，可能使得汽车频频退出自动驾驶状态。因此，缺乏合理的行驶区域划分，将可能导致智能网联汽车的自动驾驶系统无法有效运行，甚至带来安全风险隐患。

二   区域划分的方法及可行性

对智能网联汽车行驶区域的划分可以在目前的道路内区域划分、功能区区域划分的基础上展开。首先，可将道路内的行驶区域划分扩展至基于道路的区域划分。目前我国的公路共分为五个技术等级，每一级别都对应着不同的道路基础设施状况、设计时速以及设计交通量等，级别越高的公路抑制干扰能力越强^[49]20。这种分级方式与智能网联汽车设计运行条件的要素有较大重合，适宜作为行驶区域划分的依据。其中，高速公路采取立交接入的方式完全控制出入，为智能网联汽车的行驶创造了良好的环境，其作为通行效率最高的公路最适宜先行划为智能网联汽车通行区。而一级公路采用了部分出入控制措施，并通过隔离设施防止机动车以外的其他交通参与者进入，这种交通环境对智能网联汽车的横向与纵向干扰也十分有限。但是，对于用作集散公路的一级公路和二级公路而言，由于其接口数量的增加导致干扰因素增加，因此在这类公路内可进一步划分行驶区域，要求智能网联汽车在同向车道中的慢速车道行驶。第三、四级公路可供各类交通参与者共同使用，交通环境较为复杂，道路设施与日常管理的规范化程度大都不及前几类公路，因此暂不宜准用智能网联汽车的高度自动驾驶功能。

其次，在基于功能区的划分方面应主要区分智能网联汽车使用的两种情况。其一，划分智能网联汽车测试区域与正常行驶区域。按应用方式分类，智能网联汽车测试场景包括模拟场景、封闭实验场景以及开放道路场景测试^[48]43。截至2020年，我国已有10个测试园区建成^[50]，这意味着智能网联汽车实地测试有了场地保障，同时也意味着测试的主要地点应是专门场地，只有具备一定可靠性的智能网联汽车才能获准在开放道路上测试。同时，《道路交通安全法》等法律法规对传统机动车道路测试的区域划分持谨慎态度，例如《道路交通安全法实施条例》第二十条规定，在道路上学习驾驶，应当按照公安机关交通管理部门指定的路线、时间进行。该条例第八十二条还规定，不得在高速公路上试车或者学习驾驶机动车。因此，对机动车道路测试区域的划分应遵循最小必要原则，采取个别划分的方式。其二，划分封闭区域和开放区域。工业园区、港口等场景较为封闭，作业方式标准化，不存在复杂的交通情况。因此，虽然这些区域中也存在《道路交通安全法》中规定的“道路”，但是由于风险的可控性强，可以率先在这些场景中使用智能网联汽车。划分出这类对公民生命财产安全影响较小的场景，可以照顾到汽车生产企业的收益，提高其对智能网联汽车的研发积极性。

三   区域划分对风险与效益关系的调和

在理想状态下，智能网联汽车可以根据行驶环境情况自主决定驾驶模式，但是这对系统本身提出了较高要求。众所周知，在2018年发生的Uber智能车碰撞事故中，起因就是驾驶系统受到光照、颜色、体积的影响而未准确判断骑车者^[51]。不仅如此，与网联化相伴生的网络安全问题也成为影响行驶风险的重要因素。目前，“‘多主体’‘多手段’的网络综合治理”以及完善的“政府单一主体的规制性管控”格局尚处于形成阶段^[52]，通过区域划分的策略进行人车分流能有效降低智能网联汽车的风险性。在仅由机动车构成的行驶环境中，即便发生了事故，由于车身结构和气囊等安全配件的保护，造成的伤害也远比在混行区域中小。因此，技术的成熟与发展固然重要，但是成功的规制需要充分考虑各种因素，采取综合手段达到最好的效果。通过法律规制划分行驶区域，可以使人与车、机动车与非机动车各行其道。这为系统的判断减少了负担，降低了决策失误的可能性，大大提升了智能网联汽车发展初期的可靠性，平衡了技术缺陷导致的风险。

除了降低风险这一作用外，区域划分还能使智能网联汽车尽快入市，缩短企业的成本回收周期，促进产业发展。从智能网联汽车的发展模式和态势观察，所有车辆均达到完全自动化驾驶、相应的路网配套措施完善，在短期内难以实现。主要原因有两点：其一，这一状态的实现不仅要求整车的智能化，还需要基础设施的配合，这种宏大的设施建设需要在长时间内持续完善；其二，基于车辆的高度流动性，当不同类型的车辆在两地流动时必然会产生不同自动化级别汽车混行的现象。因此，在未来可见的时期内，更现实的情况是各自动化级别的智能网联汽车、传统机动车、非机动车混行。这使车辆行驶环境变得更复杂，为基于驾驶环境的风险防控带来了极大挑战。在这种情况下，推迟智能网联汽车入市时间、等待系统成熟的代价过于昂贵，而借助区域划分为其通行创造高标准化的环境条件则更符合效益原则。